Από την Αναστασία-Ιωάννα Αναστασάκη, προπτυχιακή φοιτήτρια του τμήματος της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ
Η πρόσφατη συμφωνία του Συμβουλίου της ΕΕ με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στις 11 Δεκεμβρίου 2025 σχετικά με τον μηχανισμό FDI επαναφέρει στο προσκήνιο τη συζήτηση για την κίνηση κεφαλαίων στην ΕΕ. Η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις ελευθερίες του ενωσιακού δικαίου, παράλληλα με την ελεύθερη κίνηση εργαζομένων, αγαθών και υπηρεσιών.
Η πορεία προς την απελευθέρωση της κίνησης κεφαλαίων ήταν σταδιακή, με αρχικό πλάνο να πραγματοποιηθεί μόνο στο βαθμό που αυτό ήταν αναγκαίο για τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Το καθοριστικό βήμα για την πλήρη απελευθέρωση της κίνησης κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών έγινε με την Οδηγία 88/361/ΕΟΚ, η οποία περιείχε και έναν Κατάλογο Κινήσεων Κεφαλαίων, γνωστό και ως Annex I, που ακόμα και σήμερα αξιοποιείται από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την υπαγωγή μίας συναλλαγής στην έννοια αυτή. Εντούτοις, η “συνταγματοποίηση” της ελευθερίας αυτής επήλθε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992, με την οποία η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων αναβαθμίστηκε σε θεμελιώδη ελευθερία. Η σημαντικότερη, βέβαια, πρωτοτυπία της συνίσταται στην επέκταση της ελευθερίας αυτής και στα τρίτα κράτη.
Τι σημαίνει, ωστόσο, κίνηση κεφαλαίων; Η Συνθήκη για τη Λειτουργία της ΕΕ, στην οποία (και συγκεκριμένα στα άρθρα 63 επ.) κατοχυρώνεται η ελευθερία αυτή, δεν προσφέρει κάποιον ορισμό για την έννοια αυτή. Αυτό ήταν, άλλωστε, και μία συνειδητή επιλογή των συντακτών των Συνθηκών, ώστε να υπάρχει ευελιξία ως προς το πεδίο και το περιεχόμενό της. Στην πράξη, το ΔΕΕ χρησιμοποιεί το Annex I της Οδηγίας 88/361/ΕΟΚ ως ερμηνευτικό εργαλείο, για να προσδιορίσει αν μία συναλλαγή εμπίπτει σε κάποια από τις κατηγορίες κίνησης κεφαλαίων που τίθενται σε αυτό. Ταυτόχρονα, το ΔΕΕ έχει χαρακτηρίσει και έννοιες εκτός του καταλόγου αυτού ως ‘κίνηση κεφαλαίων’ ώστε να θέσει σε κίνηση τον μηχανισμό των άρθρων 63 επ. ΣΛΕΕ. Οι σημαντικότερες κατηγορίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων για την ελεύθερη κίνηση κεφαλαίων είναι οι άμεσες επενδύσεις, οι επενδύσεις χαρτοφυλακίου (“portfolio investments”), οι επενδύσεις σε ακίνητα, τα δάνεια και οι πιστώσεις. Παρόλ’αυτά, υπάρχουν και κατηγορίες κίνησης κεφαλαίων με προσωπικό χαρακτήρα, όπως οι δωρεές και οι μεταφορές χρηματικών ποσών για κληρονομικούς λόγους. Αν μπορεί να συναχθεί κάποιος γενικός ορισμός, όπως αναφέρει και η Γενική Εισαγγελέας Medina στη Γνώμη της στην Υπόθεση C-15/22, Finanzamt G, παραπέμποντας στις Υποθέσεις 286/82 και 26/83, Luisi και Carbone, ‘το Δικαστήριο έκρινε ότι οι κινήσεις κεφαλαίων αποτελούν χρηματοοικονομικές συναλλαγές οι οποίες συνίστανται, ουσιαστικά, στην κατάθεση ή την επένδυση του επίμαχου ποσού. Συνεπώς, καταρχήν, αποτελούν χρηματοοικονομικές συναλλαγές και διακρίνονται από τις τρέχουσες πληρωμές υπό την έννοια ότι χαρακτηρίζονται περισσότερο από το στοιχείο της δημιουργίας περιουσιακών στοιχείων’.
Μάλιστα, με βάση το άρθρο 63(1) ΣΛΕΕ, η κίνηση κεφαλαίων πρέπει να είναι ελεύθερη. Το γράμμα του νόμου συγκεκριμένα αναφέρεται στην απαγόρευση όλων των περιορισμών στην κυκλοφορία κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών. Αυτή η διάταξη, λοιπόν, θεμελιώνει δικαίωμα, αλλά και αξίωση επενδυτών και από τρίτα κράτη, στα οποία κατά πάσα πιθανότητα δεν υπάρχει αντίστοιχη αμοιβαία αντιμετώπιση, να διεκδικήσουν την ελεύθερη κίνηση των κεφαλαίων τους προς και από την ΕΕ.
Κατά πάγια νομολογία του ΔΕΕ, ως περιορισμός θεωρείται κάποιο εθνικό μέτρο ικανό να αποτρέψει Ευρωπαίους πολίτες από το να μεταφέρουν τα κεφάλαιά τους προς κάποιο άλλο κράτος μέλος ή μία τρίτη χώρα, αλλά και ικανό να αποθαρρύνει πολίτες τρίτων κρατών από το να εισφέρουν κεφάλαιά τους στην Ένωση. Καταρχήν, οι περιορισμοί αυτοί απαγορεύονται πλήρως. Παραταύτα, υπάρχουν συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες μία απόκλιση από μία θεμελιώδη ελευθερία του ενωσιακού δικαίου μπορεί να δικαιολογηθεί. Αυτές ορίζονται στα άρθρα 64-66 ΣΛΕΕ, ενώ η νομολογία του ΔΕΕ έχει πλάσει και μία επιπλέον κατηγορία, τους επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, για να εξετάσει αν κάποιος περιορισμός μπορεί να δικαιολογηθεί, παρόλο που δεν εμπίπτει σε κάποια εξαίρεση που ορίζει η ΣΛΕΕ.
Το άρθρο 64 αναφέρεται σε προϋφιστάμενους περιορισμούς στις επενδύσεις από τρίτες χώρες, επιτρέποντας τη διατήρηση ή επανεισαγωγή περιορισμών στις άμεσες επενδύσεις, τις χρηματοοικονομικές υπηρεσίες και την εισδοχή τίτλων από τρίτες χώρες, υπό την προϋπόθεση ότι αυτοί υπήρχαν ήδη πριν από τις 31.12.1993.
Το άρθρο 65, που στην πράξη αποτελεί τη βασική εξαίρεση της απαγόρευσης των περιορισμών, αφορά και τα κράτη μέλη και τρίτες χώρες. Στην παράγραφο 1 τίθεται ουσιαστικά μία γενική ρήτρα που μπορούν να επικαλεστούν τα κράτη μέλη, ώστε να λάβουν κάποια μέτρα που περιορίζουν -υπό προϋποθέσεις- την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων. Το στοιχείο α’ της παραγράφου αυτής αναφέρεται στην δυνατότητα των κρατών μελών να εφαρμόζουν φορολογικές διατάξεις που διαφοροποιούν μεταξύ των φορολογουμένων επί τη βάσει της κατοικίας τους ή της τοποθεσίας επένδυσης του κεφαλαίου τους. Η συγκεκριμένη κατηγορία αφορά την πλειονότητα των υποθέσεων του ΔΕΕ στο πλαίσιο των περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων, με τη νομολογία του Δικαστηρίου να διαφωτίζει με την περιπτωσιολογία του.
Ταυτόχρονα, το στοιχείο β’ της ίδια παραγράφου ορίζει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν μέτρα για την πρόληψη παραβάσεων του εθνικού τους δικαίου, ιδίως στον τομέα της φορολογίας και της εποπτείας των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, να θεσπίζουν διαδικασίες για δηλώσεις κινήσεων κεφαλαίων για λόγους διοικητικού ή στατιστικού ελέγχου ή να λαμβάνουν μέτρα που δικαιολογούνται από λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας. Οι τελευταίες έννοιες είναι ιδιαίτερα αόριστες, ώστε να μπορούν τα κράτη μέλη να καθορίζουν από μόνα τους, με βάση τις εθνικές τους ανάγκες, τους λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας. Κατά πάγια, όμως, νομολογία του ΔΕΕ, οι λόγοι αυτοί, που ως απόκλιση από μία θεμελιώδη ελευθερία πρέπει να ερμηνεύονται στενά, συντρέχουν μόνο εφόσον υφίσταται μία πραγματική, επαρκώς σοβαρή και άμεση απειλή, η οποία πλήττει κάποιο θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας. Ταυτόχρονα, τα μέτρα αυτά δεν πρέπει να έχουν αποκλειστικά οικονομικό χαρακτήρα.
Σε κάθε περίπτωση, οι περιορισμοί που επιτρέπονται βάσει της 1ης παραγράφου του άρθρου 65 ΣΛΕΕ περιορίζονται από την 3η παράγραφο του ίδιου άρθρου, που επιτάσσει τα περιοριστικά μέτρα να μην αποτελούν αυθαίρετες διακρίσεις ή συγκαλυμμένους περιορισμούς. Ακόμη, τα μέτρα αυτά θα πρέπει να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας, μία γενική αρχή του (ενωσιακού) δικαίου που επιτάσσει ένας περιορισμός να είναι κατάλληλος, αναγκαίος και αναλογικός εν στενή έννοια. Επιπρόσθετα, μία σειρά αποφάσεων του ΔΕΕ, με έρεισμα την απόφαση ΕΡΤ, διαμόρφωσε ένα πρόσθετο κριτήριο ελέγχου σχετικά με την δικαιολόγηση κάποιου περιορισμού, που συνίσταται στη συμμόρφωση με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται πλέον στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης. Αυτό δικαιολογείται περαιτέρω από το ισάξιο με τις Συνθήκες νομικό κύρος που απέκτησε ο Χάρτης με τη Συνθήκη της Λισαβόνας το 2009.
Τέλος, το άρθρο 66 ΣΛΕΕ θεσπίζει ότι το Συμβούλιο μπορεί, εφόσον τηρηθεί η διαδικασία που ορίζει το άρθρο αυτό, να λάβει μέτρα περιορισμού της κίνησης κεφαλαίων από τρίτες χώρες. Συγκεκριμένα, σε εξαιρετικές περιστάσεις, όταν η κίνηση κεφαλαίων προς ή από τρίτες χώρες προκαλεί σοβαρές δυσχέρειες στη λειτουργία της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ), το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής και διαβούλευση με την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, μπορεί να λάβει προληπτικά μέτρα για μέγιστο διάστημα έξι μηνών. Πρόκειται για έναν μηχανισμό έκτακτης ανάγκης που αναφέρεται μόνο σε τρίτες χώρες, και, μέχρι στιγμής, δεν έχει εφαρμοστεί ποτέ.
Επομένως, η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις ελευθερίες της ΕΕ, τη μόνη που εκτείνεται και σε τρίτα κράτη. Έχει διαμορφωθεί σταδιακά από τις πρώτες Κοινοτικές Συνθήκες έως τη ΣΛΕΕ, επηρεάζοντας σημαντικά και ουσιαστικά την εσωτερική αγορά. Η νομολογία του ΔΕΕ έχει διευρύνει την έννοια της κίνησης κεφαλαίων, καλύπτοντας όχι μόνο τις ρητά αναφερόμενες στο Annex I συναλλαγές, αλλά και άλλες οικονομικές πράξεις που επηρεάζουν την επενδυτική δραστηριότητα. Οποιαδήποτε απόκλιση από την αρχή αυτή πρέπει να ερμηνεύεται στενά και να τηρεί τα κριτήρια του νόμου, της νομολογίας και της αναλογικότητας, προκειμένου εν τέλει να επιτραπεί. Πρόκειται για μία προσπάθεια των Συντακτών των Συνθηκών για ισοσκελισμό, αφενός της προστασίας της ελευθερίας και της κινητικότητας των κεφαλαίων, αφετέρου των εθνικών και ενωσιακών συμφερόντων, με όλα τα προβλήματα που μπορούν να δημιουργηθούν στην πράξη και καλείται να λύσει ο ενωσιακός δικαστής.
Πηγή: Νομικός Παλμός
