Από τον Άγγελο Τσιρώνη
Στη νεότερη Ελλάδα, ήδη από την εποχή του Καποδίστρια, έγιναν προσπάθειες για τη στελέχωση της Δημόσιας Διοίκησης, ενώ επί Όθωνα επιχειρήθηκε η διασφάλιση της υπηρεσιακής κατάστασης των δημοσίων υπαλλήλων. Παρ’ όλα αυτά, το πελατειακό δίκτυο και η «εξαγορά» ψήφων με αντάλλαγμα τη διασφάλιση θέσεων στο Δημόσιο συνέχισαν να ταλανίζουν την ελληνική κοινωνία, ενώ χαρακτηριστική είναι και η ονομασία της πλατείας Κλαυθμώνος, στο κέντρο της Αθήνας, όπου συνέρχονταν οι δημόσιοι υπάλληλοι για να διαμαρτυρηθούν με «κλαυθμούς» -εξ ου και η ονομασία της- για την απόλυσή τους μετά από κάθε εκλογική αναμέτρηση, καθώς η νέα κυβέρνηση προέβαινε σε απολύσεις των προηγουμένων, με σκοπό να διορίσει τους ψηφοφόρους της.
Όλα αυτά οδήγησαν στην Αναθεώρηση του Συντάγματος του 1911 από την κυβέρνηση Βενιζέλου, όπου μεταξύ άλλων, καθιερώθηκε και η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων (αλλά και των εισαγγελέων και των κατώτερων δικαστών, των δικαστικών γραμματέων και των υποθηκοφυλάκων). Έκτοτε, η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων θεωρείται συνταγματικώς κατοχυρωμένη και δεν είχαν γίνει προσπάθειες κατάργησής της. Ωστόσο, πρόσφατα ο Πρωθυπουργός αποκάλυψε την πρόθεση του κυβερνώντος κόμματος να θέσει στο πλαίσιο της Αναθεώρησης και το ζήτημα της άρσης της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων.
Η μονιμότητα προβλέπεται στο άρθρο 103 παρ. 4 του ισχύοντος Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο: «Oι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι εφόσον αυτές οι θέσεις υπάρχουν. Αυτοί εξελίσσονται μισθολογικά σύμφωνα με τους όρους του νόμου και, εκτός από τις περιπτώσεις που αποχωρούν λόγω ορίου ηλικίας ή παύονται με δικαστική απόφαση, δεν μπορούν να μετατεθούν χωρίς γνωμοδότηση ούτε να υποβιβαστούν ή να παυθούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, που αποτελείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους δημόσιους υπαλλήλους. Κατά των αποφάσεων των συμβουλίων αυτών επιτρέπεται προσφυγή στο Συμβούλιο της Επικρατείας, όπως νόμος ορίζει.». Όταν μιλάμε για άρση της μονιμότητας πρέπει να εξετασθούν τα ακόλουθα ζητήματα: πρώτον, το αν είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα μια τέτοια Αναθεώρηση και δεύτερον, ποια είναι η σκοπιμότητα μιας τέτοιας αλλαγής.
Αναφορικά με το πρώτο ερώτημα, η διαδικασία της Αναθεώρησης των συνταγματικών διατάξεων προβλέπεται στο άρθρο 110 του Συντάγματος. Στην πρώτη παράγραφο τίθενται τα ουσιαστικά όρια της Αναθεώρησης, τα οποία περιλαμβάνουν δύο κατηγορίες συνταγματικών διατάξεων. Η πρώτη κατηγορία περιλαμβάνει οκτώ ρητά μνημονευόμενες διατάξεις (με αναφορά στο οικείο άρθρο και την αντίστοιχη παράγραφο στο συνταγματικό κείμενο), ενώ η δεύτερη κατηγορία περιλαμβάνει τις διατάξεις εκείνες «που καθορίζουν τη βάση και τη μορφή του πολιτεύματος ως Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας». Οι διατάξεις που καθορίζουν τη βάση και μορφή του πολιτεύματος, πέραν του άρθρου 1 παρ. 1 του Συντάγματος, που προβλέπει ότι «Το πολίτευμα της Ελλάδας είναι Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία.», είναι όλες εκείνες που συγκαθορίζουν το πολίτευμα και εγγυώνται, μεταξύ άλλων, την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας, την αντιπροσωπευτική και την κοινοβουλευτική αρχή, το κράτος Δικαίου, τη διάκριση των εξουσιών και το αντιπροσωπευτικό σύστημα. Το επιχείρημα μερικών ότι η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων αποτελεί έκφανση του κράτους Δικαίου και, επομένως, ο αναθεωρητικός νομοθέτης δε θα μπορούσε να την άρει ολοσχερώς, όχι, τουλάχιστον, χωρίς να προβλέψει κάποια ισοδύναμη θεσμική εγγύηση, με βρίσκει αντίθετο και αυτό, γιατί το κράτος Δικαίου έχει τρία χαρακτηριστικά, ήτοι, την αρχή της νομιμότητας, την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και τις εγγυήσεις της δικαστικής προστασίας, ουδέν εκ των οποίων συνδέεται άμεσα με τη μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων. Η τελευταία δε γίνεται να θεωρηθεί ως προστασία ατομικού δικαιώματος παρά ως μια συνταγματική εγγύηση στο δημόσιο υπάλληλο, ώστε να συγκεντρωθεί με αντικειμενικότητα και ουδετερότητα στην ακώλυτη άσκηση των καθηκόντων του. Επομένως, αναφορικά με το πρώτο ερώτημα, περί συνταγματικότητας της άρσης της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων, η απάντηση είναι καταφατική.
Όταν ο Πρωθυπουργός μίλησε για άρση της μονιμότητας, δεν εννοούσε την επαναφορά στην προ του 1911 κατάσταση, όπου οι κυβερνήσεις απέλυαν και προσλάμβαναν δημοσίους υπαλλήλους κατά βούληση, ανάλογα με τα κομματικά συμφέροντα. Μια τέτοια πρακτική, άλλωστε, είναι αδιανόητη σήμερα, δεδομένης και της ύπαρξης του Ανώτατου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού ως Ανεξάρτητης Αρχής που διασφαλίζει την αξιοκρατία στις προσλήψεις μόνιμου και εποχικού προσωπικού στο Δημόσιο. Στόχος της συζήτησης για την άρση της μονιμότητας δεν είναι να αμφισβητηθεί η σταθερότητα των εργασιακών σχέσεων, αλλά να αντιμετωπιστούν επαρκώς τα φαινόμενα αδράνειας, αναποτελεσματικότητας, διαφθοράς και ανικανότητας στο δημόσιο σύστημα, που διαιωνίζονται υπό το μανδύα της εγγύησης. Παρ’ όλα αυτά, η μονιμότητα μπορεί να επιφέρει και τα ακριβώς αντίθετα αποτελέσματα, με αμέτρητα παραδείγματα από την καθημερινή ζωή. Δεν είναι σπάνιες οι περιπτώσεις, όπου ένας δικηγόρος χρειάζεται να εξυπηρετηθεί από δημόσιους υπαλλήλους σε ένα υποθηκοφυλακείο και οι τελευταίοι αδιαφορούν να εξυπηρετήσουν τους συλλειτουργούς της Δικαιοσύνης ή έστω να τους κατευθύνουν. Έστω ότι στο υποθηκοφυλακείο Α το προσωπικό αδιαφορεί να πράξει ορθά τα καθήκοντά του, ενώ στο υποθηκοφυλακείο Β το προσωπικό είναι εξαιρετικό. Πρέπει η αντιμετώπιση αυτών των δύο να είναι η ίδια; Προφανώς και όχι. Βέβαια, η κείμενη νομοθεσία προβλέπει την παροχή bonus για τους δημόσιους υπαλλήλους που επιδεικνύουν υψηλή απόδοση και αποτελεσματικότητα στην εργασία τους. Ωστόσο, το μέτρο αυτό δεν επαρκεί για να αντιμετωπίσει την οκνηρία που παρατηρείται σε ορισμένες υπηρεσίες, καθώς το ύψος του bonus δεν είναι τόσο ελκυστικό ώστε να παρακινήσει τους λιγότερο παραγωγικούς υπαλλήλους να εργαστούν περισσότερο, εγκαταλείποντας τη συνήθη αδράνειά και βόλεψή τους.
Ακόμα πιο χαρακτηριστικό είναι το επάγγελμα του εκπαιδευτικού στα δημόσια σχολεία. Οι περισσότεροι από εμάς έτυχε να έχουμε και Καθηγητές στο Γυμνάσιο ή στο Λύκειο, που είτε ήταν ανεπαρκείς, μη γνωρίζοντας πώς να κάνουν σωστά τη δουλειά τους, είτε απλώς έδειχναν αδιαφορία και έλλειψη διάθεσης για εργασία. Σαφώς και αυτοί δεν αποτελούν τον κανόνα, καθώς υπήρχαν και Καθηγητές πρότυπα και «στολίδια» για το Δημόσιο, οι οποίοι, όμως, δυστυχώς εξομοιώνονταν με τους ανεπαρκείς συναδέλφους τους, σε μια θέση τόσο κομβική για τη μεταλαμπάδευση γνώσεων στις επόμενες γενιές. Η άδικη αυτή εξομοίωση επιτείνεται, καθώς για τους πιο αποδοτικούς Καθηγητές δεν υπάρχει ούτε αυτή η μικρή μισθολογική επιβράβευση με τη μορφή bonus, διότι δεν υπάγονται στην έννοια του υπαλλήλου κατά το άρθρο 2 του Υπαλληλικού Κώδικα και, επομένως, δεν κατάλαμβάνονται από τη σχετική νομοθεσία που αναφέρθηκε προηγουμένως για τους δημοσίους υπαλλήλους. Στον αντίποδα, υπάρχουν εκείνοι που υποστηρίζουν ότι ένας ακόμη παράγοντας που επηρεάζει τη σχολική πραγματικότητα είναι η δημοφιλία που απολαμβάνει ένας εκπαιδευτικός. Ένας Καθηγητής ενδέχεται να μην είναι ιδιαίτερα αρεστός στους μαθητές, γεγονός που, ωστόσο, δε συνεπάγεται ότι είναι ανεπαρκής, καθώς έχει ήδη αξιολογηθεί με αυστηρά κριτήρια προκειμένου να καταλάβει θέση στο Δημόσιο, όπως και οι υπόλοιποι συνάδελφοί του, που μπορεί να είναι περισσότερο αγαπητοί. Αφορμώμενος από αυτό το επιχείρημα, θα σχολιάσω ακόμη μια αρχή υψίστης σημασίας, τόσο για το άρθρο 103 του Συντάγματος, όσο και γενικότερα για την πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και αξιώματα, την αρχή της αξιοκρατίας.
Η αρχή της αξιοκρατίας, που βρίσκει έρεισμα στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, υπαγορεύει η πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και αξιώματα να γίνεται με κριτήρια που συνάπτονται με την προσωπική αξία και ικανότητα των ενδιαφερομένων για την κατάληψή τους. Ειδικότερα, ο νομοθέτης διαθέτει την ευχέρεια να καθορίζει το συγκεκριμένο ουσιαστικό περιεχόμενο των προαναφερθέντων κριτηρίων και, εφόσον το κρίνει αναγκαίο για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, να τροποποιεί προγενέστερες ρυθμίσεις. Περαιτέρω στο άρθρο 103 παρ. 7 του Συντάγματος προβλέπεται ότι η πρόσληψη δημοσίων υπαλλήλων «γίνεται είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια και υπάγεται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής». Από τα παραπάνω πράγματι προκύπτει ότι πλέον για την απόκτηση μιας θέσης στο Δημόσιο τα κριτήρια είναι αυστηρά και ο έλεγχος ικανοποιητικός, όμως, το πρόβλημα έγκειται στο τι γίνεται αφότου κάποιος αποκτήσει μια θέση στο Δημόσιο.
Στο παράδειγμα με τους Καθηγητές, είναι πιθανό κάποιος με ένα άριστο πτυχίο, μεταπτυχιακό, ξένες γλώσσες, να συγκεντρώσει μεγάλο αριθμό μορίων, απόρροια του οποίου θα είναι ο διορισμός του. Εν τούτοις, τα ακαδημαϊκά επιτεύγματα και οι ξένες γλώσσες δεν τον καθιστούν απαραίτητα ικανό να διδάξει. Το ίδιο συμβαίνει και σε οποιοδήποτε επάγγελμα, για να ξεφύγουμε και από το παράδειγμα των Καθηγητών, καθώς η θεωρία διαφέρει από την πράξη. Αν ένας δημόσιος υπάλληλος είναι αναποτελεσματικός στη δουλειά του ή ακόμα και τεμπέλης, σε συνδυασμό με την πεποίθηση ότι δε θα τον κουνήσουν από τη θέση του, το επίπεδο της παροχής των δημόσιων υπηρεσιών θα είναι πολύ χαμηλό και οι δημόσιες υπηρεσίες θα «σέρνονται», κάτι το οποίο αποτελεί διαχρονικό ζήτημα για το ελληνικό κράτος. Βέβαια, στο άρθρο 103 παρ. 4 του Συντάγματος προβλέπεται η άρση της μονιμότητας αν συντρέχει σπουδαίος λόγος, ήτοι, σοβαρά πειθαρχικά παραπτώματα (που μπορεί να σχετίζονται και με την ανεπαρκή απόδοση ενός δημοσίου υπαλλήλου), ύστερα από την κρίση πειθαρχικού/υπηρεσιακού συμβουλίου. Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι η άρνηση υπαλλήλου να συμμετάσχει στην αξιολόγηση είτε ως αξιολογητής είτε ως αξιολογούμενος -σύνηθες φαινόμενο υποκινούμενο συχνά από συνδικαλιστικές οργανώσεις- αποτελεί πειθαρχικό παράπτωμα.
Ακόμα ένα πρόβλημα με την αρχή της αξιοκρατίας είναι ότι αυτή εφαρμόζεται σε συγκεκριμένες περιστάσεις. Πιο συγκεκριμένα, κατά το στάδιο εισαγωγής των υπαλλήλων στο Δημόσιο, θα πραγματοποιηθεί αξιολόγηση των προσόντων τους, βάσει των οποίων θα λάβουν συγκεκριμένη μοριοδότηση. Οι υποψήφιοι με την υψηλότερη βαθμολογία θα επιλεγούν για τη στελέχωση της συγκεκριμένης θέσης. Με βάση τα υπάρχοντα δεδομένα, υπάρχει μεν ένας μηχανισμός αξιολόγησης σε ετήσια βάση, που, όμως, παίζει ρόλο στο κατά πόσο οι δημόσιοι υπάλληλοι διαθέτουν τα απαραίτητα προσόντα για την επαγγελματική τους ανέλιξη μέσω προαγωγής. Δεν εξετάζεται, ωστόσο, εάν οι ήδη υπηρετούντες εξακολουθούν να διατηρούν και να αξιοποιούν τα προσόντα και τις ικανότητες που επέδειξαν κατά την πρόσληψή τους, προκειμένου να παραμένουν αποδοτικοί στη θέση που κατέχουν. Με απλούστερα λόγια, μια κακή αξιολόγηση δεν παρέχει δικαίωμα στο κράτος για λύση της υπαλληλικής σχέσης.
Είναι πρέπον να αναφερθεί ότι στην εποχή του ψηφιακού μετασχηματισμού στην οποία ζούμε, οι εξελίξεις είναι ραγδαίες με την εισαγωγή τόσο της τεχνητής νοημοσύνης όσο και νέων τεχνολογιών στο Δημόσιο. Στο πλαίσιο αυτό, είναι κρίσιμο να εξετάζεται ανά τακτά χρονικά διαστήματα αν οι δημόσιοι υπάλληλοι μπορούν να ανταποκριθούν στις εξελίξεις αυτές ή αν πρέπει να αντικατασταθούν από άλλους, οι οποίοι κατέχουν τις παραπάνω γνώσεις. Σχετικά, δεν πρέπει να παραλειφθεί το γεγονός ότι το Δημόσιο προσφέρει προγράμματα επιμόρφωσης, τα οποία αποσκοπούν στην αναβάθμιση των γνώσεων και δεξιοτήτων των υπαλλήλων του, ώστε να προσαρμόζονται στα νέα δεδομένα. Ωστόσο, καθίσταται δύσκολη η αποτίμηση της αποτελεσματικότητας αυτών των προγραμμάτων, καθώς όπως αναφέρθηκε παραπάνω, ο μηχανισμός αξιολόγησης χωλαίνει από τη στιγμή που δεν υπάρχει μια άμεση επίπτωση στο status ενός υπαλλήλου που λαμβάνει χαμηλή βαθμολογία στην αξιολόγηση, αφού αυτή δε συνεπάγεται τη δυνατότητα απομάκρυνσής του, απλώς ενδεχομένως τη μη προαγωγή του.
Από τα ως άνω, γίνεται εύκολα αντιληπτό ότι οι παθογένειες στο Δημόσιο είναι ποικίλες και πως η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων με τα μέχρι σήμερα δεδομένα φέρνει περισσότερα προβλήματα παρά λύσεις. Εν τούτοις, η διεξαγόμενη αυτή τη στιγμή συζήτηση περί Αναθεωρήσεως του Συντάγματος για το θέμα της άρσης της μονιμότητας δεν μπορεί παρά να αποτελεί ένα φαινόμενο συνταγματικού λαϊκισμού για δύο λόγους: πρώτον, γιατί η ήδη υπάρχουσα διάταξη του άρθρου 103 παρ. 4 του Συντάγματος προβλέπει τη δυνατότητα άρσης της μονιμότητας για ορισμένα πειθαρχικά παραπτώματα και δεύτερον, γιατί δε φαίνεται να συντρέχουν οι προϋποθέσεις για την Αναθεώρηση. Δηλαδή, οι συσχετισμοί στην παρούσα Βουλή δεν καθιστούν πολύ πιθανό το σενάριο, δεδομένων των αντιδράσεων της αντιπολίτευσης, να συγκεντρωθεί η απαιτούμενη από το άρθρο 110 του Συντάγματος αυξημένη πλειοψηφία 180 ψήφων, ώστε να μπορεί η επόμενη Βουλή να καταργήσει τη συνταγματική μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων με την απλή πλειοψηφία 151 βουλευτών. Παράλληλα, μάλιστα, σύμφωνα με τις δημοσκοπήσεις, δεν προκύπτει ότι στις επόμενες εκλογές το κυβερνών κόμμα θα είναι υπερ-πλειοψηφικό, ήτοι, ότι θα διαθέτει μόνο του -ή έστω με τη βοήθεια μικρότερων κομμάτων- την αυξημένη πλειοψηφία των 180 βουλευτών, για να ολοκληρώσει το εγχείρημα της Αναθεώρησης του άρθρου 103 παρ. 4 του Συντάγματος.
Έτσι, τα μόνα μέτρα που φαίνεται να μπορούν να φέρουν λύσεις είναι δύο: πρώτον, η αυστηροποίηση των πειθαρχικών παραπτωμάτων και ποινών, όπως έγινε πρόσφατα με την πρόβλεψη της ποινής της οριστικής παύσης (απόλυση) εάν ένας δημόσιος υπάλληλος αποφύγει την αξιολόγηση για δύο συνεχόμενες χρονιές και δεύτερον, η πρόσδοση ουσιαστικότερου χαρακτήρα στην αξιολόγηση. Δηλαδή, μια κακή αξιολόγηση δεν πρέπει να αποτελεί εμπόδιο μόνο για τη λήψη μιας προαγωγής ή για την επαγγελματική ανέλιξη ενός υπαλλήλου. Με άλλα λόγια, η κατ’ επανάληψη κακή αξιολόγηση θα πρέπει να οδηγεί σε απομάκρυνση του ανεπαρκούς δημοσίου υπαλλήλου από την οργανική του θέση, με σκοπό την αντικατάστασή του από κάποιον αποδοτικότερο, ώστε να λειτουργεί καλύτερα ο μηχανισμός του Δημοσίου.
Πηγή: Νομικός Παλμός
Βιβλιογραφία
Ευ. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, Εκδόσεις Σάκκουλα, Γ’ Έκδοση.
Σπ. Βλαχόπουλος, Θεμελιώδη δικαιώματα, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, Β’ Έκδοση.
Ξ. Κοντιάδης, ΤΙ ΠΡΕΠΕΙ ΝΑ ΑΛΛΑΞΕΙ ΣΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ, 40 ερωτήσεις και απαντήσεις για τη νέα συνταγματική αναθεώρηση, διαθέσιμο εδώ: https://www.epoliteia.gr/wp-content/uploads/2025/01/Ti-prepei-na-allaksei-sto-syntagma.pdf.
Φ. Σπυρόπουλος, Συνταγματικό Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Β’ Έκδοση.
