Κυκλοφόρησε μόλις (Ιανουάριος 2023) από τις εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη (Αθήνα – Θεσσαλονίκη – Κομοτηνή – Πάτρα) το νέο βιβλίο του Διδάκτορος Νομικής και Δικηγόρου Πολεοδομικού – Περιβαλλοντικού Δικαίου, Παναγιώτη Γαλάνη «Μέσα και εργαλεία εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού», με προλόγους των Καθηγητών Δημοσίου Δικαίου της Νομικής Σχολής Αθηνών, κ.κ. Θεοδώρας Αντωνίου και Νικολάου Σημαντήρα.
Αντικείμενο της μονογραφίας «Μέσα και εργαλεία εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού» αποτελεί η μελέτη των εργαλείων ή μέσων του πολεοδομικού σχεδιασμού, δηλαδή όλων εκείνων των μέσων που διαθέτει ο πολεοδομικός νομοθέτης, προκειμένου να μετατρέψει τα πολεοδομικά σχέδια που έχουν εκπονηθεί σε πράξη.
Δεν αποτελεί υπερβολή πως το πολεοδομικό δίκαιο συνιστά περίπλοκο κλάδο δικαίου.
Η δυσκολία του συνίσταται – μεταξύ άλλων – στην ύπαρξη πλείστων διατάξεων, συχνά αντιφατικών μεταξύ τους, άλλοτε καταργημένων ρητώς ή σιωπηρώς, άλλοτε πρακτικά παραγκωνισθεισών.
Συνίσταται, επίσης, στη συνάντηση των διφορούμενων αντιλήψεων της διοίκησης, των νομικών και του τεχνικού κόσμου επί των διατάξεών του.
Τα χαρακτηριστικά αυτά διαχέονται στην εφαρμογή του σχεδιασμού, όπου επιπρόσθετα διαπιστώνεται πως αυτή πρέπει να είναι δημοκρατική, ρεαλιστική, να σέβεται τη διάκριση των λειτουργιών.
Επίσης, παρατηρείται ο νομοθετικός πλουραλισμός της εφαρμογής του σχεδιασμού, η τεχνικο-διοικητική συνιστώσα της, η πολιτικο-ιδεολογική διάστασή της, αλλά και η δυναμικότητα που τη διέπει.
Ειδικότερα, εξετάζονται:
- οι ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις για τη δημιουργία κοινόχρηστων/κοινωφελών χώρων (ιδίως μετά τον Ν. 4759/2020),
- η τακτοποίηση και προσκύρωση οικοπέδων,
- η εισφορά σε γη και χρήμα,
- ο αστικός αναδασμός και η ενεργός πολεοδομία,
- το δικαίωμα προτίμησης,
- ο θεσμός της μεταφοράς συντελεστή δόμησης (ιδίως μετά τον Ν. 4759/2020),
- η πράξη εφαρμογής ή, πλέον, το πολεοδομικό σχέδιο εφαρμογής, ως αναγκαίος «κρίκος» της αλυσίδας των σχετικών διοικητικών διαδικασιών.
Η μονογραφία αυτή γράφεται τόσο για τον νομικό της θεωρίας όσο και για τον νομικό της πράξης, αλλά και για τον τεχνικό κόσμο (μηχανικό, πολεοδόμο, χωροτάκτη κλπ.).
Συνιστά συνδυασμό της νομικής θεωρίας και της μελέτης και ερμηνείας της σύγχρονης και παλαιότερης νομοθεσίας, αλλά ιδωμένης πάντοτε υπό το φως της νομολογίας.
Επιδιώκει να απλοποιήσει και να θέσει τις σαφείς «γραμμές» της νομικής επιστήμης του πολεοδομικού δικαίου σε θέματα εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού.
Το πρίσμα της είναι περιγραφικό, αλλά και κριτικό και αναλυτικό. Είναι ενημερωμένη ως και τη στιγμή της έκδοσής της.
Με τα χαρακτηριστικά αυτά, επιδιώκει να αποτελέσει ένα χρηστικό προεχόντως βοήθημα για τους πάσης φύσεως μελετητές και εφαρμοστές του πολεοδομικού δικαίου και του δικαίου της δόμησης.
Γιατί μια μονογραφία ειδικά για την εφαρμογή του πολεοδομικού σχεδιασμού;
Η εφαρμογή των πολεοδομικών σχεδίων είναι, ωστόσο, ταυτόχρονα και ο πιο αδύναμος κρίκος του σχεδιασμού. Και τούτο διότι:
- Είναι ανεπαρκώς θεωρητικά διερευνημένη, μεθοδολογικά δυσχερής και στη διοικητική και νομική πράξη υλοποιείται μόνο εν μέρει,
- είναι σύνθετη «τεχνικοδιοικητική διαδικασία», με περισσότερα εμπλεκόμενα μέρη (π.χ. νομικούς, μηχανικούς, δασολόγους, δημοσίους υπαλλήλους, αστυνομικές αρχές κλπ.)
- δεν αποτελεί στρατηγική οικονομική προτεραιότητα για χώρες, όπως η Ελλάδα, όπου πρυτανεύουν λογικές «νομιμοποίησης» της αυθαίρετης δόμησης
- δεν έχει λάβει χώρα σύννομα σε έννομες τάξεις, όπου η κακονομία και η στρεψονομία ευδημούν. Η κύρια κατεύθυνση αναφορικά με την εξέταση βελτιώσεων στην υλοποίηση των σχεδίων είναι ότι πρέπει να εστιαστεί η υλοποίηση των έργων/δραστηριοτήτων, σχεδίων/προγραμμάτων μέσω χωροταξικών σχεδίων, προκειμένου να μειωθεί όσο το δυνατόν περισσότερο ο αντίκτυπος όλων αυτών των παραγόντων εκτός του συστήματος σχεδιασμού.
Παράγοντες σχετιζόμενοι με την έλλειψη της ορθής εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού και την άνθηση στρεβλώσεων, όπως η αυθαίρετη δόμηση, θεωρούνται:
- Η αδυναμία δημιουργίας αντικινήτρων προς τους οικοδομούντες αυθαίρετα (όπως ιδίως με τη μεταφορά συντελεστή δόμησης)
- Η ανοχή της Διοίκησης για μεγάλο χρονικό διάστημα
- Η διοικητική παθογένεια, αρρυθμία, γραφειοκρατία και καθυστέρηση, ιδίως στο τμήμα της έκδοσης αδειών
- Η νομοθετική ολιγωρία και σύγχυση στο πεδίο των εργαλείων εφαρμογής του σχεδιασμού
- Η αδυναμία ελέγχου των κατασκευών που συνιστά και το μεγαλύτερο πρόβλημα
- Η έλλειψη ολοκληρωμένου Δασολογίου και Κτηματολογίου (ιδίως σχετιζόμενες με την πράξη εφαρμογής, την εισφορά σε γη και χρήμα κλπ.)
- Η αδιαφορία που η Ελλάδα τίθεται εκτός κτηματαγοράς για ζητήματα που αναφύονται από το περί αυθαιρέτων καθεστώς και το συνονθύλευμα ρυθμίσεων που εμπεριέχει αυτό
- H έλλειψη περιβαλλοντικής συνήθειας.
Ποιες δυσκολίες ανακύπτουν κατά την εφαρμογή του υπάρχοντος συστήματος μέσων και εργαλείων εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού;
Στην υλοποίηση κάθε μεταρρύθμισης, τα προβλήματα που καταγράφονται είναι τα ακόλουθα:
- Η αδυναμία της κεντρικής διοίκησης να καθοδηγήσει συστηματικά τους ΟΤΑ, (σε θέματα, όπως η ρυμοτομική απαλλοτρίωση, η κατάστρωση των εισφορών σε γη και χρήμα κλπ.), καθώς και τον τεχνικό κόσμο και τους λοιπούς επαγγελματίες μέσω της εξειδίκευσης των αρχών και κατευθύνσεων που περιέχονται στον παραπάνω σχεδιασμό και στο θεσμικό πλαίσιο ως προς την παρακολούθηση και τον συστηματικό έλεγχο της εφαρμογής της επιθυμητής πολιτικής (διαμόρφωση οδηγιών εφαρμογής προτύπων και ανάπτυξη και συνεχής ενημέρωση ενός μηχανισμού παρακολούθησης).
- Η κοινωνική αντίδραση στην εφαρμογή του σχεδιασμού δεν πρέπει να παροράται. Αυτή δέον να αντισταθμίζεται με τη δημιουργία ενός δίκαιου, ισότιμου και διαλεκτικού συστήματος συμβολής στα δημόσια βάρη του σχεδιασμού, με δικαιότερες εισφορές σε γη και χρήμα για όλους.
- Η ποικιλία σχεδίων, εργαλείων και δομών στο χωροταξικό σχεδιασμό, η μη ενεργοποίησή τους ή ατομική και αποσπασματική χρήση τους.
- Η αδυναμία παρακολούθησης της υλοποίησης των έργων και η αδυναμία εντοπισμού του αντικτύπου των επιλογών σχεδιασμού.
- Η αδυναμία ανταπόκρισης και προσαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων στις διαρκώς μεταβαλλόμενες ανάγκες και τα δεδομένα χωρίς την ανάγκη προσφυγής σε ad hoc κανονισμούς και παραδοσιακές και δοκιμασμένες πρακτικές (όπως παρ’ ημίν η αυθαίρετη δόμηση, που με νεότερες εκάστοτε διατάξεις «καθαγιάζεται» και νομιμοποιείται).
Ο νέος Ν. 4759/2020 επιχειρεί τη μεγάλη μεταρρύθμιση της ολοκλήρωσης του χωροταξικού σχεδιασμού της Ελλάδας, η οποία τα τελευταία 45 χρόνια κατάφερε να αγγίξει μόνο το 20% της εθνικής επικράτειας.
Επιχειρεί, επίσης, την απλοποίηση, την επιτάχυνση και τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του υπάρχοντος προγραμματισμού.
Ο πρόσφατος νόμος βελτιώνει τις ρυθμίσεις για τα ΤΠΣ και ΕΠΣ και ταυτόχρονα διευκρινίζει τη σχέση των τοπικών αστικών εργαλείων με τα ειδικά εργαλεία σχεδιασμού. Ιδιαίτερα σημαντική κρίνεται είναι η εισαγωγή της δυνατότητας αναθεώρησης τοπικού πολεοδομικού σχεδίου δέκα χρόνια μετά την ανάθεση της μελέτης για την εκπόνησή της, όπως πιθανολογείται ότι η μελέτη αυτή θα έχει γίνει ξεπερασμένη.
Σαφώς, η πρόοδος που απαιτείται να διανυθεί στους τομείς των υπόλοιπων εργαλείων εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού διόλου ευκαταφρόνητη είναι. Αντιθέτως, είναι γεγονός πως και η εφαρμογή των σχεδίων επηρεάζεται – σε έννομες τάξεις, όπως η ημετέρα – από την υφισταμένη κατάσταση, η οποία ευνοεί κατά το μάλλον ή το ήττον την αυθαίρετη, ανεξέλεγκτη δόμηση. Για τον λόγο αυτό, υποστηρίζω, μάλλον βασιμότατα, πως η επιτυχία των εργαλείων εφαρμογής του σχεδιασμού εξαρτάται όχι από τη σωστή κατάστρωση των ίδιων αποκλειστικά, αλλά και από το Δίκαιο της Δόμησης και ευρύτερα το σύνολο του Πολεοδομικού Δικαίου, που σήμερα συνιστά ένα συνονθύλευμα διατάξεων διεσπαρμένων σε πληθώρα νομοθετημάτων, χωρίς συνοχή και αλληλουχία.
Η κωδικοποίηση αυτών θα συμβάλει τα μέγιστα – αν και δεν επαρκεί από μόνη της – στην επιτυχία της εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδιασμού.
