Του Βασίλη Τσιλιγιάννη
Στις αρχές του 21ου αιώνα, ο θεσμός των Ανεξάρτητων Διοικητικών
Αρχών, έχοντας αποτελέσει αντικείμενο νομοθετικής, νομολογιακής
και δογματικής επεξεργασίας ήδη από τα πρώτα χρόνια λειτουργίας της
Επιτροπής Ανταγωνισμού (1977) ή έστω από το 1987, οπότε συγκροτήθηκε
με το Νόμο 1730/1987 η Επιτροπή Τοπικής Ραδιοφωνίας ως ανεξάρτητο
όργανο, κατοχυρώνεται στο ελληνικό Δημόσιο Δίκαιο και δη σε ανώτατο
κανονιστικό επίπεδο. Πράγματι, με την Αναθεώρηση του 2001, θεσπίζεται
η θεμελιώδης διάταξη του άρθρου 101Α του Συντάγματος, της οποίας οι
εγγυήσεις καλύπτουν το σύνολο των ρητά μνημονευόμενων στο Σύνταγμα
πέντε Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών και εξειδικεύονται στα εκτελεστικά
του Συντάγματος νομοθετήματα, κατά βάση δε στο Νόμο 3051/2002.
Χωρίς αξιώσεις απολυτότητας, θα μπορούσε να λεχθεί ότι η
ratio καθιέρωσης των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών συνίσταται είτε
στην αποτελεσματικότερη άσκηση ατομικών δικαιωμάτων -ιδίως των
προστατευτικών της προσωπικότητας και της ιδιωτικής σφαίρας του ατόμου
απέναντι στις σύγχρονες απειλές της τεχνολογίας- είτε στη διαφανέστερη
λειτουργία των συλλογικών οργάνων της Διοίκησης -ιδίως με οιονεί
δικανικό τρόπο (κατ’ επιταγή του τρίπτυχου των αρχών της προηγούμενης
ακρόασης, της αμεροληψίας και της αιτιολογίας)- είτε, τέλος, στη
ρύθμιση της λειτουργίας της αγοράς στο πεδίο άσκησης των οικονομικών
λειτουργιών του κράτους -ιδίως σε απελευθερωμένες δημόσιες υπηρεσίες
υπό λειτουργική έννοια-.
Αναφορικώς δε προς την τυπολογία η οποία συστοιχεί προς την ανωτέρω
τελολογία, αξίζει να παρατηρηθεί ότι στην πρώτη διαμορφούμενη κατηγορία
Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών περιλαμβάνεται η Αρχή Προστασίας
Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (άρθρο 9Α Συντ.), το Εθνικό Συμβούλιο
Ραδιοτηλεόρασης (άρθρο 15 παρ. 2 Συντ.), καθώς και η Αρχή Διασφάλισης
του Απορρήτου των Επικοινωνιών (άρθρο 19 παρ. 1-2 Συντ.), όλες εκ των
οποίων, άλλωστε, εντάσσονται στο Μέρος Δεύτερο του Συντάγματος, το
οποίο φέρει τον τίτλο: «Aτομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα». Στη δεύτερη
κατηγορία ανήκει το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (άρθρο 103
παρ. 7 Συντ.) και ο Συνήγορος του Πολίτη (άρθρο 103 π αρ. 9 Συντ.), οι οποίες
αμφότερες κατοχυρώνονται στο Μέρος Τρίτο, Τμήμα Στ’, Κεφάλαιο Δεύτερο
του Συντάγματος, υπό τον τίτλο: «Yπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της
διοίκησης». Στην τρίτη κατηγορία, τέλος, εμπίπτει πλειάδα Ανεξάρτητων
Διοικητικών Αρχών, όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού (Ν. 703/1997), η Εθνική
Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ν. 2075/1992, 2668/1998,
2867/2000, 3431/2006), η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (Ν. 2773/1999),
καθώς και Επιτροπές οι οποίες συγκροτούνται με τη συμμετοχή κομματικών
εκπροσώπων ή και ανώτατων δικαστικών λειτουργών προκειμένου για
κρατικές προμήθειες αγαθών μεγάλης αξίας. Ας σημειωθεί, βεβαίως, ότι οι
ρυθμιστικές της αγοράς Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές συστήνονται μεν
με νόμο, πλην η σύστασή τους δε συνιστά, ως επί το πλείστον, επιλογή του
εθνικού νομοθέτη, αλλά υποχρέωση η οποία εκπορεύεται από το Ενωσιακό
Δίκαιο.
Κατόπιν αυτών των εισαγωγικών διαπιστώσεων, δε μένει παρά να φωτιστεί
η ίδια η έννοια της «Ανεξάρτητης Διοικητκής Αρχής», το βάθος της οποίας
κρίνεται σκόπιμο, εξ επόψεως μεθοδολογικής, να διερευνηθεί υπό το
αντίστοιχο τριττό ορολογικό πρίσμα.
Α. Αρχές.
Σύμφωνα με το «Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων» του Μιχαήλ
Στασινόπουλου, το όργανο αναβιβάζεται σε «αρχή» άμα τη συνδρομή
δύο συστατικών στοιχείων: αφενός της έννομης εξουσίας προς έκδοση
εκτελεστών πράξεων, αφετέρου της οργανικής ενότητας. Προς επίρρωση
αυτής της διαπίστωσης, το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης
χαρακτηρίζεται αρχικώς, με το άρθρο 1 παρ. 1 του Νόμου 1866/1989, ως
«ανεξάρτητο όργανο», αλλά, μεταγενέστερα, ως «ανεξάρτητη αρχή», με το
άρθρο 1 παρ. 1 του Νόμου 2863/2000, ο οποίος και προσέδωσε εκτελεστό
χαρακτήρα σε ένα ευρύ φάσμα των γνωμοδοτικών πράξεών του.
Ωστόσο, οι κανονιστικές αρμοδιότητες δεν αποτελούν ίδιον απασών των
Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών. Εύγλωττο παράδειγμα αποτελεί η
μονοπρόσωπη Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη, η
οποία, καίτοι προβλέπεται ρητά ως «ανεξάρτητη αρχή», τόσο από το άρθρο
103 παρ. 9 του Συντάγματος όσο και από το άρθρο 1 παρ. 1 του Νόμου
3094/2003, στερείται αποφασιστικών αρμοδιοτήτων άσκησης δημόσιας
εξουσίας. Απεναντίας, από μια αδρομερή επισκόπηση των Ανεξάρτητων
Διοικητικών Αρχών προκύπτει ότι οι αρμοδιότητες οι οποίες αποτελούν
καθολικό γνώρισμά τους είναι αφενός μεν οι γνωμοδοτικές, αφετέρου
δε οι ελεγκτικές. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ένταξη των
Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών στην έννομη τάξη συνεπάγεται κατ’
ανάγκη μία ανάπλαση της παραδεδομένης έννοιας της «αρχής», η οποία
απαιτείται πλέον να μπορεί να συμπεριλάβει, έστω και στην περιφέρειά της,
μορφώματα με οργανική ενότητα και εν ταυτώ άνευ εξουσίας μονομερούς
θέσπισης κανόνων δικαίου.
Β. Διοικητικές.
Είναι αλήθεια ότι ο όρος «διοικητικές» στη σύμφραση «Ανεξάρτητες
Διοικητικές Αρχές» απαντάται μόνο μερικώς στην κοινή νομοθεσία
(λόγου χάρη, όσον αφορά στο Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, στο
Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού, στο Συνήγορο του Πολίτη ή του
Καταναλωτή, στην Επιτροπή Ανταγωνισμού και στην Αρχή Διασφάλισης του
Απορρήτου των Επικοινωνιών, ο νομοθέτης έχει επιλέξει το χαρακτηρισμό
«ανεξάρτητες αρχές», ενώ όσον αφορά στην Αρχή Προστασίας Δεδομένων
Προσωπικού Χαρακτήρα το χαρακτηρισμό «ανεξάρτητη δημόσια αρχή»),
σπανίως δε στη νομολογία. Και τούτο, διότι ο αναθεωρητικός νομοθέτης
του 2001 προέκρινε τη διατύπωση «ανεξάρτητη αρχή», τόσο στις κατ’ ιδίαν
συνταγματικές διατάξεις οι οποίες κατοχυρώνουν τις πέντε Ανεξάρτητες
Διοικητικές Αρχές όσο και στη γενική διάταξη του άρθρου 101Α του
Συντάγματος.
Εν τούτοις, η υπό κρίση ορολογική επιλογή του αναθεωρητικού νομοθέτη δεν
πρέπει και δε δύναται να νοηματοδοτηθεί απομονωμένη, εκτός της δομής
των τυπικά ισοδύναμων κανόνων στην οποία αυτή εντοπίζεται. Άλλωστε,
η συστηματική ερμηνευτική προσέγγιση του Συντάγματος καθίσταται
κρίσιμο εργαλείο στην ανεύρεση της συνεκτικότερης και, επομένως της
ισχύουσας, ερμηνείας του. Τούτου δοθέντος, επισημαίνεται ότι το άρθρο
101Α του Συντάγματος, το οποίο περιέχει τις γενικές θεσμικές εγγυήσεις
των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών, εντάσσεται στο Μέρος Τρίτο, Τμήμα
Στ’, Κεφάλαιο Πρώτο του Συντάγματος, το οποίο τιτλοφορείται: «Οργάνωση
της διοίκησης». Έτσι, καθίσταται εναργές ότι οι «ανεξάρτητες αρχές» είναι
πράγματι και «διοικητικές», υπό την έννοια ότι αποτελούν οργανωτικό
μόρφωμα της Διοίκησης, το οποίο, ενόψει της τριττής διάκρισης των
λειτουργιών της κρατικής εξουσίας, αν δεν εντάσσεται, πάντως συνάπτεται
με την εκτελεστική λειτουργία. Εντός αυτού του πλαισίου, η απάλειψη του
όρου «διοικητικές» από το γράμμα του Συντάγματος δεν μπορεί παρά να
γίνει κατανοητή ως απόπειρα επίτασης της «ανεξαρτησίας» των υπό εξέταση
διοικητικών σχηματισμών.
Γ. Ανεξάρτητες.
Η ιδιοσυστατική έννοια των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών είναι
αναμφίλεκτα η ενδοδιοικητική τους ανεξαρτησία. Και τούτο, διότι, ενώ
εντάσσονται στο νομικό πρόσωπο του Κράτους, άλλως του Δημοσίου,
εκφεύγουν της πυραμοειδούς δομής της διοικητικής ιεραρχίας και
λειτουργούν με ανεξαρτησία απέναντι στην κυβέρνηση. Εν άλλοις λόγοις,
τόσο η άσκηση των αρμοδιοτήτων των μελών των Ανεξάρτητων Διοικητικών
Αρχών όσο και οι εκδιδόμενες πράξεις τους εν ουδεμία περιπτώσει
υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο, ιεραρχικό έλεγχο ή διοικητική εποπτεία.
Άλλωστε, οι ίδιες οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές χαίρουν οικονομικής
και διοικητικής αυτοτέλειας, ενώ τα μέλη τους διαθέτουν προσωπική και
λειτουργική ανεξαρτησία.
Παρά ταύτα, η υπό κρίση «ανεξαρτησία» νοείται μόνον έναντι των
οργάνων της εκτελεστικής λειτουργίας, ήτοι, της κυβέρνησης και της
ΝΟΜΙΚΟΣ ΠΑΛΜΟΣ | 5
Διοίκησης. Πράγματι, οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές υπόκεινται σε
έναν υποτυπώδη κοινοβουλευτικό έλεγχο, κατά τα διαλαμβανόμενα στο
άρθρο 101Α του Συντάγματος και στα άρθρα 14 στχ. γ’, 43Α παρ. 2 και 138Α
του Κανονισμού της Βουλής, ενώ οι πράξεις τους τυγχάνουν προσβλητές
ενώπιον του διοικητικού δικαστή, σύμφωνα με τα οριζόμενα στα άρθρα 94-
95 του Συντάγματος, το δε Δημόσιο ευθύνεται για τις παράνομες πράξεις ή
τις παραλείψεις τους, βάσει του άρθρου 105 του Εισαγωγικού Νόμου του
Αστικού Κώδικα.
Δοθέντος, λοιπόν, ότι η ανεξαρτησία των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
συνέχεται αποκλειστικά με την εσωτερική οργάνωση της εκτελεστικής
λειτουργίας, έχει υποστηριχθεί στην ελληνική θεωρία ότι οι Ανεξάρτητες
Διοικητικές Αρχές λειτουργούν ως «θεσμικά αντίβαρα» στο πλαίσιο μιας
πλειοψηφικής εκδοχής του κοινοβουλευτικού συστήματος. Υπό αυτό το
πρίσμα, οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές δεν αντιμετωπίζονται απλώς ως
αρχές οι οποίες εφαρμόζουν το νόμο με αυξημένες εγγυήσεις αμεροληψίας,
τεχνοκρατικής επάρκειας και εξειδίκευσης, αλλά ως θεσμοί οι οποίοι
μπορούν «να αποτρέψουν ή έστω να δυσχεράνουν τη φυσική ροπή κάθε
πλειοψηφίας να εκτρέπεται δι’ ίδιον όφελος», ενισχύοντας τη διαφάνεια
και τη συναίνεση, χάριν της λειτουργικής εξομάλυνσης του σύγχρονου
κράτους Δικαίου. Αυτό το οποίο τελικά σκοπείται μέσω της καθιέρωσης των
Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών, κατά την άποψη αυτή, είναι ουσιαστικά η
ουδετεροποίηση ορισμένων θυλάκων της πολιτικής εξουσίας, ακριβέστερα
δε η κομματική ουδετεροποίηση των φορέων της κρατικής εξουσίας στους
επιλεγέντες τομείς της «ανεξαρτησίας».
Η ως άνω ευρεία αντίληψη του ρόλου των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
φαίνεται πως εκκινεί από τη σκέψη ότι τα θεσμικά αντίβαρα της πολιτικής
εξουσίας δεν μπορεί παρά να ασκούν αντίρροπη μεν, πλην ομοειδή
εξουσία, δηλαδή, πολιτική. Εν τούτοις, η πολιτική εξουσία δεν μπορεί να
γίνει δεκτό ότι ασκείται από κρατικά όργανα άνευ άμεσης δημοκρατικής
νομιμοποίησης, δεδομένου ότι αυτή πρέπει να ανατίθεται στα συντεταγμένα
όργανα, βάσει συγκεκριμένων συνταγματικών διατάξεων και, εν πάση
περιπτώσει, σε συμφωνία με τις δεσμευτικές επιταγές της δημοκρατικής
και αντιπροσωπευτικής αρχής. Κατά συνέπεια, η θεώρηση των Ανεξάρτητων
Διοικητικών Αρχών ως «αντιπλειοψηφικών» αντιβάρων, ενόψει της ανάγκης
ανάσχεσης των καταχρήσεων της πολιτικής εξουσίας εκ μέρους της
κομματικής πλειοψηφίας, η οποία ελέγχει τη Βουλή και την κυβέρνηση,
υπερακοντίζει την απλή οργάνωση της μίας από τις συντεταγμένες τρεις
λειτουργίες και επιδρά στην ευρύτερη οργάνωση της κρατικής εξουσίας,
καθότι συνεπάγεται την ανακατανομή της πολιτικής εξουσίας και την
επανοριοθέτησή της έναντι της εν ευρεία εννοία εκτελεστικής λειτουργίας.
Λαμβάνοντας, λοιπόν, υπόψη την προβληματικότητα της προηγούμενης
θέσης, στο μέτρο που αναγνωρίζει στις Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές και
πολιτική -ανέλεγκτη- εξουσία με την έννοια της αυθεντικής επιλογής μεταξύ
περισσότερων εξίσου νόμιμων αποφάσεων, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι δε
λειτουργούν ως θεσμικά αντίβαρα, αλλά ως θεσμικές εγγυήσεις οι οποίες
περιβάλλουν συλλήβδην τη λειτουργία του δημοκρατικού και δικαιοκρατικού
πολιτικού συστήματος. Και τούτο, διότι, θωρακίζοντας την πολιτική
έναντι αθέμιτων επιρροών οι οποίες απορρέουν από υπερσυγκεντρώσεις
οικονομικής, επικοινωνιακής και τελικά πολιτικής επιρροής, οι Ανεξάρτητες
Διοικητικές Αρχές στην πραγματικότητα διασφαλίζουν την αυτονομία αυτής.
Υπό αυτό το φως, βεβαίως, οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές δεν αποτελούν
όργανα τα οποία ασκούν πολιτική εξουσία, ωστόσο, υπολαμβάνονται, όχι
πλέον ως περιορισμός, αλλά ως μέσο εφαρμογής της ίδιας της πολιτικής
βούλησης του κοινού νομοθέτη.
Κατά προέκταση του ανωτέρω σκεπτικού, γίνεται κατανοητή και η
άποψη η οποία συζευγνύει τη μη πολιτική ανεξαρτησία των Ανεξάρτητων
Διοικητικών Αρχών με την πλήρη νομική θεμελιωσιμότητα των αποφάσεών
τους. Ειδικότερα, υποστηρίζεται ότι οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές
υποχρεούνται, δια της αιτιολογίας, να καθιστούν διαφανή τη θεμελίωση
της εκάστοτε απόφασής τους σε τέτοιο βαθμό ώστε να μην καταλείπουν
αμφιβολίες ότι πρόκειται για τη μία και μόνη ορθή -ή, με συνεπέστερους
γνωσιοθεωρητικούς όρους, για την ορθότερη- κατά δίκαιον λύση.
Τοιουτοτρόπως, μάλιστα, δικαιολογείται και η οργανωτική επιλογή της
ανάθεσης «ανεξάρτητης» εξουσίας σε όργανα τα οποία κατ’ ουσίαν δε
μετέχουν σε κάποια άλυσο διαδικαστικής δημοκρατικής νομιμοποίησης
των οικείων αποφάσεων. Υπογραμμίζεται, μάλιστα, ότι η πληρότητα της
νομικής θεμελιωσιμότητας, η οποία συνεπάγεται την, κατά τα ανωτέρω,
πληρότητα της αιτιολογίας, είναι ανεξάρτητη τόσο από τον εκτελεστό ή
μη χαρακτήρα των εκδιδομένων πράξεων των Ανεξάρτητων Διοικητικών
Αρχών όσο και από το δέσμιο χαρακτήρα της αρμοδιότητάς τους κατά την
εφαρμογή του Συντάγματος. Και ενώ εν γένει γίνεται δεκτή η κάμψη της
υποχρέωσης αιτιολογίας στις περιπτώσεις απόλυτα δέσμιας αρμοδιότητας,
υποστηρίζεται ορθώς στο έργο «Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων και
ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος» του Μιχάλη Πικραμένου ότι «η αρχή του
κράτους δικαίου και η αποτελεσματική δικαστική προστασία επιτάσσουν
την αιτιολόγηση και των πράξεων δέσμιας αρμοδιότητας στις περιπτώσεις
εκείνες που το διοικητικό όργανο έχει να αντιμετωπίσει ερμηνευτικά
ζητήματα», όπως συμβαίνει προ παντός κατά την ενάσκηση της ως ώδε
ερμηνευόμενης ανεξάρτητης εξουσίας, δυνάμει της οποίας εφαρμόζονται
οι ομολογουμένως ελλειπτικές διατάξεις του Καταστατικού Χάρτη.
Επίλογος.
Είναι γεγονός ότι οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές αποτελούν πλέον
εμπεδωμένο θεσμό της ελληνικής έννομης τάξης, ο οποίος, καίτοι θέτει μια
σειρά από ακανθώδη ζητήματα και δοκιμάζει τα όρια πολλαπλών πτυχών του
δόγματος του Δημοσίου Δικαίου, κυρίως ενόψει της σαφούς εξουσιακής
κατηγοριοποίησής του, προώρισται εκ του Συντάγματος να διαδραματίσει
καθοριστικό ρόλο σε κρίσιμες όψεις του δημόσιου βίου. Άλλωστε, μόλις
ένα έτος μετά τη συνταγματική Αναθεώρηση του 2001, σε ομιλία του τότε
εισηγητή της κυβερνητικής πλειοψηφίας, Ευάγγελου Βενιζέλου, εξήρθη
η κεφαλαιώδης σημασία των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών, με την
επισήμανση ότι: «(…) οι φορείς άσκησης αυτών των αρμοδιοτήτων των
ανεξάρτητων αρχών αντιλαμβάνονται πόσο δύσκολο και επώδυνο είναι (…)
να στέκεται κανείς όρθιος όταν αντιμετωπίζει όχι ένα συμφέρον, αλλά τη
σύγκρουση των συμφερόντων. Εκεί χρειάζεται και αρετή και τόλμη Όταν
βρίσκεται στο μαγνητικό πεδίο της σύγκρουσης των συμφερόντων. Εκεί
χρειάζεται και αρετή και τόλμη. Όταν όμως κάποιος είναι εξοπλισμένος
με εγγυήσεις θεσμικές και από το Σύνταγμα και από το νόμο και από τον
Κανονισμό της Βουλής και έχει επιλεγεί για τον σκοπό αυτό οφείλει να την
δείξει αυτή την τόλμη και αυτή την αρετή.».
Οι σκέψεις αυτές συγκλίνουν στο γενικότερο συμπέρασμα ότι ο θεσμός
των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών, έτσι όπως κατοχυρώνεται στα άρθρα
101Α, 9Α, 15 παρ. 2, 19 παρ. 1-2 και 103 παρ. 7 και 9 του Συντάγματος,
συγκαταλέγεται στη δέσμη των διατάξεων οι οποίες εξειδικεύουν και
τεκμηριώνουν την αρχή του κράτους Δικαίου, το οποίο συμπίπτει σε
τελική ανάλυση με το συνταγματικό κράτος. Ταυτόχρονα, όμως, δεν
πρέπει να λησμονείται ότι έκφανση του κράτους Δικαίου αποτελεί και
η αρχή της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης, εν ονόματι της
οποίας εγείρονται πολλάκις επιφυλάξεις για το άχρι τούδε έργο των εν
λόγω Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών συμφώνως προς τα κελεύσματα
του συντακτικού νομοθέτη, της πολιτείας και των πολιτών. Ωστόσο, κάθε
φωνή δικαιολογημένης κριτικής δεν μπορεί παρά να ισοδυναμεί με λόγο
ενδυνάμωσης και όχι αποδόμησης των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών,
εφόσον το ζητούμενο είναι η θωράκιση της λειτουργίας τους ως εγγυητριών
του δημοκρατικού κράτους Δικαίου.
