Δίκαιο της Δόμησης/Οικοδομικό Δίκαιο: ποιες ιδιαιτερότητες έχει ο κλάδος;
Το Δίκαιο της Δόμησης αποτελεί έναν από τους πιο τεχνικούς και περίπλοκους κλάδους δικαίου γενικώς και ειδικότερα του Πολεοδομικού Δικαίου. Η εξέτασή του από τη νομική επιστήμη αποκαλύπτει ενδιαφέρουσες πτυχές του, όπως τις προϋποθέσεις δόμησης σε εντός και εκτός σχεδίου πόλεως περιοχές, κατά πλήρη εφαρμογή του δικαιώματος δόμησης, αλλά και της νομιμότητας έκδοσης και ανάκλησης των οικοδομικών αδειών και της αυθαίρετης δόμησης, της ευρωενωσιακής διάστασης του Δικαίου της Δόμησης, τη σχέση του κλάδου με την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, το Δίκαιο του Περιβάλλοντος και το Δίκαιο του Χωρικού Σχεδιασμού.
Ως κλάδος της νομικής επιστήμης η νομική ρύθμιση της δόμησης προσομοιάζει με τα χαρακτηριστικά του Πολεοδομικού Δικαίου και του Δικαίου Περιβάλλοντος, σύμφωνα με τα κάτωθι:
- Η βιώσιμη σύννομη δόμηση συνιστά ένα άμεσο μέτρο περιβαλλοντικής προστασίας. Η περιβαλλοντική προστασία εμπλέκει την κρατική εξουσία σε διάδραση με την αγορά. Σκοπείται ο σχεδιασμός της περιβαλλοντικής δράσης μέσω σταθμίσεων.
- Το Δίκαιο της Δόμησης φέρει δυναμικό και τεχνικό χαρακτήρα, προσαρμοζόμενο σε μία πλειάδα καταστάσεων και συνθηκών, αλλά και μεταβάλλεται με βάση την εξέλιξη της τεχνολογίας, της επιστήμης και της κοινωνίας. Η πολυπλοκότητα που το διέπει καθιστά επιβεβλημένη την πολυεπιστημονική και διεπιστημονική του πραγμάτευση.
- Διακρίνεται από νομολογιακό χαρακτήρα: Πράγματι, η νομολογία ερμηνεύει, εφαρμόζει και προσαρμόζει εντέλει τους κανόνες Πολεοδομικού δικαίου στην πολυσχιδή πραγματικότητα. Ο δικαστής (ιδίως ο ακυρωτικός) αποτελεί «εγγυητή» της νομιμότητας, αλλά και ενίοτε καθίσταται «διαπλάθων» το δίκαιο. Ένα μεγάλο τμήμα των παραδοχών για τη δόμηση αντλείτο και αντλείται από την πλέον κρίσιμη μάζα της νομολογίας.
- Στην αποτελεσματικότητα και την ταχύτητα εξέλιξης του Δικαίου της Δόμησης κυρίαρχο ρόλο διαδραματίζει το Δημόσιο Δίκαιο: Το Δημόσιο Δίκαιο που αφορά στην οργάνωση και στη δομή του κράτους και στη νομική σχέση κράτους-πολίτη δεν μπορεί παρά να συνιστά το πλέον αποτελεσματικό μέσο για την προστασία του δομημένου και φυσικού περιβάλλοντος. Η εξουσία που απονέμεται στη Δημόσια Διοίκηση (μετατρεπόμενη σε αρμοδιότητα) εγγυάται την αποτελεσματικότητα της παρέμβασης για την αντιμετώπιση των αναφυόμενων προβλημάτων του περιβάλλοντος, αλλά και την πρόληψη αυτών. Ακριβώς λόγω της σύνδεσής του με το Δημόσιο Δίκαιο, εξαίρεται και ο διαδικαστικός του χαρακτήρας, αφού συνδέεται με πολλαπλές διοικητικές διαδικασίες και αναπόφευκτα με γραφειοκρατία, η οποία μετριάζεται συν τω χρόνω με την πρόοδο της Ψηφιακής Διακυβέρνησης.
Για τους λόγους αυτούς, ο συγγραφέας αποφάσισε την εξέταση του αχανούς τομέα, εκπονώντας σχετικό βιβλίο («Το νομικό πλαίσιο της Δόμησης», εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, με πρόλογο της καθηγήτριας του ΕΚΠΑ, κ. Γεωργίας Γιαννακούρου). Το βιβλίο αποτελεί το αρμονικό, αλλά και αναγκαίο συμπλήρωμα του βιβλίου «Μέσα και εργαλεία εφαρμογής του Πολεοδομικού Σχεδιασμού» (2023) που προηγήθηκε, με το οποίο διαβάζονται απαραιτήτως συμπληρωματικά. Έτσι, προς αποφυγή επαναλήψεων, τα ζητήματα ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων, τακτοποίησης και προσκύρωσης κλπ. περιέχονται στον ως άνω τόμο και όχι στον παρόντα.
Χωρίζεται σε επιμέρους ενότητες:
Αρχικά, εξετάζονται τα ζητήματα του συνταγματικού πλαισίου της δόμησης, αλλά και της σχέσης της δόμησης με το Πολεοδομικό Δίκαιο και τίθεται το Δίκαιο της Δόμησης σε συστηματική εξέταση ως κλάδος δικαίου.
Ακολούθως, εξετάζονται οι προϋποθέσεις και το νομικό πλαίσιο για τη δόμηση εντός και εκτός σχεδίου πόλεως, ιδίως μετά τις πολυσυζητημένες ρυθμίσεις του Ν. 4759/2020 και δίνεται έμφαση στο δίκαιο της οικοδομικής άδειας και δη στα ζητήματα δικαστικής προστασίας.
Η ανάλυση επικεντρώνεται κατόπιν στην ερμηνεία κρίσιμων διατάξεων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού και του Κτηριοδομικού Κανονισμού.
Η προσέγγιση πλαισιώνεται από τη μελέτη των ειδικών περιπτώσεων δόμησης, για την πληρότητα της ανάλυσης.
Τέλος, εξετάζονται η νομοθεσία και νομολογία για την αυθαίρετη δόμηση, με έμφαση στην ερμηνεία του Ν. 4495/2017, η υπαγωγή των αυθαιρέτων, τα ζητήματα δικαστικής προστασίας.
Όλο το βιβλίο διέπεται από αμιγώς νομικό πρίσμα, απευθυνόμενο στον νομικό της θεωρίας και πράξης, χωρίς να διεισδύει εξαντλητικά σε τεχνικές λεπτομέρειες ανήκουσες σε άλλους χώρους, πλην όμως φιλοδοξεί να γίνει αντιληπτό και χρήσιμο και για τον τεχνικό κόσμο (π.χ. μηχανικούς, αρχιτέκτονες, πολεοδόμους κλπ.). Επίσης, υιοθετεί την οπτική της ανάδειξης των «διαχρονικότερων» πτυχών του Δικαίου της Δόμησης, έναντι των καθημερινών μεταβολών που δυσχερώς αποτυπώνονται σε ένα εγχειρίδιο.
Με τα χαρακτηριστικά αυτά, ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις ενός μεγάλου αριθμού επαγγελματιών και αναγνωστών που αποκτούν ένα εγχειρίδιο αναφοράς για την εξέταση του ζητήματος που κάθε φορά αναφύεται ενώπιόν τους.
Γιατί άνθησε στην Ελλάδα η αυθαίρετη δόμηση;
Ειδικότερα, τα κυριότερα αίτια που είχαν ως αποτέλεσμα τη δημιουργία και διόγκωση του φαινομένου της αυθαίρετης δόμησης, αλλά και την κακή ποιότητα του δομημένου περιβάλλοντος στην Ελλάδα μεταξύ άλλων ήταν:
• Η έλλειψη δομής εκ μέρους της πολιτείας που να ασχολείται αποκλειστικά και μόνο με την παρακολούθηση, τον έλεγχο και την προστασία του δομημένου περιβάλλοντος
• Οι αλλεπάλληλοι αποσπασματικοί νόμοι τακτοποίησης/ρύθμισης των αυθαίρετων κατασκευών και αλλαγών χρήσης
• Η έλλειψη οποιουδήποτε μηχανισμού παρακολούθησης από την πολιτεία
• Η δαιδαλώδης, επίπονη και μακροχρόνια διαδικασία έκδοσης αδειών, βάσει αδιαφανών διαδικασιών, καθώς και η πολυπλοκότητα, αλληλοεπικάλυψη του νομοθετικού πλαισίου
• Η καθυστέρηση στη σύνταξη ολοκληρωμένου Δασολογίου και Κτηματολογίου
• Οι νομοθετικές ρυθμίσεις – τροπολογίες για την εξυπηρέτηση ατομικών περιπτώσεων
• Η έλλειψη οργανωμένης κοινωνικής στεγαστικής πολιτικής και εφαρμογής πολιτικών οργάνωσης και επέκτασης των σχεδίων πόλης και ρυθμιστικού ελέγχου των αξιών γης.
Κατευθύνσεις της «δομικής μεταρρύθμισης»: όψεις, προκλήσεις, προοπτικές
Το Δίκαιο της Δόμησης, ως ισχύει, ούτε ως πλήρες αποτιμάται ούτε ως λυσιτελές και αποτελεσματικό. Και τούτο οφείλεται σε μία σειρά αιτιών, τόσο πραγματικών όσο και νομικών. Οι αιτίες της «κακοδαιμονίας» αυτής έχουν επισημανθεί ως άνω.
Ποιες θα πρέπει να είναι σε αδρές γραμμές οι κατευθύνσεις της «δομικής μεταρρύθμισης»;
Αρχικά, επειδή η ελλιπής στελέχωση σε προσωπικό και υποδομή των υπηρεσιών επιτείνει το πρόβλημα εφαρμογής της δομικής νομοθεσίας, προτείνεται η πρόσληψη υπαλλήλων, κατάλληλα εκπαιδευμένων και καταρτισμένων, ώστε να φέρουν εις πέρας το έργο της εξέτασης των αιτημάτων και των προσφυγών των πολιτών.
Γενικότερα πάντως η επιβαλλόμενη σύνταξη και κατάρτιση Δασολογίου και Δασικού Κτηματολογίου, σε ύστερο στάδιο από την απόκτηση δασικών χαρτών θα συντελέσουν τόσο στην αποτελεσματικότητα της διοικητικής μηχανής, με τη σαφήνεια, την πληρότητα και την ασφάλεια δικαίου.
Σημαντικό παράγοντα της επιτυχίας της μεταρρύθμισης αποτελεί και ο συνεχής, πλήρης, αποτελεσματικός και πολυεπίπεδος έλεγχος της δόμησης με την πλήρη ενεργοποίηση του θεσμού των Ελεγκτών Δόμησης.
Η αποτελεσματική κωδικοποίηση του συνόλου του Δικαίου της Δόμησης, κατά τρόπο και νομολογιακά αποδεκτό, είναι προδήλως αναγκαία. Και τούτο, διότι στην Ελλάδα γίνεται λόγος -παρά την πληθώρα δασικών διατάξεων- για «νομομηδενισμό», κακονομία, σύγχυση και αδυναμία εφαρμογής εν τοις πράγμασι των όρων εκείνων που θα οδηγούσαν όχι μόνο στην επίσπευση, αλλά και στην αποτελεσματικότητα της διεκπεραίωσης των οικοδομικών νομικών υποθέσεων. Η απλούστευση, επίσης, της διαδικασίας έκδοσης της οικοδομικής άδειας, με την ενοποίηση των οργάνων των δύο διαδικασιών θα συνιστούσε πρωτοπορία και ένδειξη ταχύτητας στη διαδικασία.
Στον τομέα των αυθαιρέτων, προτείνεται η αυστηροποίηση των δυνατοτήτων υπαγωγής στον Ν. 4495/2017, αλλά και η ταχύτερη εκδίκαση των υποβληθεισών προσφυγών στα οικεία ΣΥΠΟΘΑ, ώστε να περατωθεί ο ελεγκτικός ρόλος των αρχών.
Σε όλα τα παραπάνω, το Δημόσιο Δίκαιο κατέχει ρόλο ρυθμιστή. Η καταλυτική επίδραση των πολυστρωματικών και πολυεπίπεδων κανόνων που θεσπίζει διαχέεται στο σύνολο της νομοθεσίας και συμβάλλει στη γόνιμη αναπροσαρμογή της, με άξονα το μέλλον και την αντιμετώπιση των προκλήσεων που αυτό θέτει.
