Του Νίκου Μάλαμα
Το κατεξοχήν, αλλά όχι αποκλειστικό, αντικείμενο των σύγχρονων Κεντρικών Τραπεζών ανά τον κόσμο αποτελεί η νομισματική πολιτική. Ως (μακρο-)οικονομική πολιτική, σχετιζόμενη με την παρέμβαση του κράτους στην οικονομία, εμπίπτει στο πεδίο ενδιαφέροντος του Δημοσίου Δικαίου. Εξ υπαρχής ανακύπτει, λοιπόν, το ζήτημα των σχέσεων μεταξύ Κεντρικών Τραπεζών και κράτους και πιο συγκεκριμένα μεταξύ αυτών και εκτελεστικής εξουσίας. Συγκεκριμένα, οι Κεντρικές Τράπεζες μπορεί να βρίσκονται υπό τον έλεγχο της κυβέρνησης, στενότερο ή χαλαρότερο, ή να είναι ανεξάρτητες από αυτή.
Στην πάροδο του χρόνου, ιδίως τα τελευταία 40 χρόνια, καταγράφεται η τάση ενίσχυσης της αυτονομίας των Κεντρικών Τραπεζών έναντι της πολιτικής εξουσίας, αν και όχι πάντα χωρίς προβλήματα ή παλινδρομήσεις. Τα εμπειρικά αποτελέσματα ενδεικνύουν ότι οι Κεντρικές Τράπεζες είναι, σε σύγκριση με την πολιτική εξουσία, πιο αποτελεσματικές και συνεπείς στην επίτευξη των στόχων οι οποίοι τούς ανατίθενται, διότι αφενός διαθέτουν τεχνοκρατική κατάρτιση, ώστε να λαμβάνουν τις απαραίτητες για το δημόσιο συμφέρον αποφάσεις, αφετέρου δεν ορρωδούν προ του πολιτικού κόστους. Ακριβώς αυτό, δηλαδή, η δυνατότητα των Κεντρικών Τραπεζών να λαμβάνουν χωρίς κυβερνητικές παρεμβάσεις, εάν χρειαστεί, αποφάσεις «αντικοινωνικές», μη αρεστές στο εκλογικό σώμα, όπως η αύξηση των επιτοκίων, είναι ο λόγος για τον οποίο συχνά η ανεξαρτησία τους δέχεται «πυρά». Χαρακτηριστικό και πλέον πρόσφατο παράδειγμα είναι η με απόφαση του Προέδρου της χώρας απομάκρυνση του Διοικητή της Κεντρικής Τράπεζας της Τουρκίας, Murat Uysal, λόγω διαφωνιών για τους χειρισμούς του για τη συγκράτηση του πληθωρισμού και της πτώσης της αξίας του νομίσματος.
Όσον αφορά στα ελληνικά δεδομένα, το πιο ενδεικτικό παράδειγμα των τελευταίων ετών είναι η αντιπαράθεση η οποία είχε προκύψει μεταξύ του πρώην Αναπληρωτή Υπουργού Υγείας, κ. Παύλου Πολάκη, και του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος, κ. Γιάννη Στουρνάρα, ο οποίος κατήγγειλε παρεμβάσεις στο έργο του, όταν ο κ. Πολάκης τού τηλεφώνησε και επιτακτικά τού ζήτησε να ελεγχθούν και τα δάνεια τα οποία έχουν χορηγηθεί σε άλλους πολιτικούς, πλην του ιδίου, ηχογραφώντας μάλιστα τη συνομιλία και διαρρέοντας αποσπάσματά της. Βέβαια, το συγκεκριμένο ζήτημα δεν αφορά στην άσκηση νομισματικής πολιτικής από την Κεντρική Τράπεζα της χώρας, αλλά στις αρμοδιότητες της Τράπεζας της Ελλάδος για την προληπτική εποπτεία των -λιγότερο σημαντικών- πιστωτικών ιδρυμάτων, ως προς τις οποίες, ωστόσο, επίσης, απολαύει ανεξαρτησίας, με βάση τον Κανονισμό 1024/2013 του Συμβουλίου.
Η κατοχύρωση, όμως, της ανεξαρτησίας των Κεντρικών Τραπεζών θέτει ως προβληματισμό το εάν αυτή η θεσμική θωράκιση συνεπάγεται και το ανέλεγκτο της δράσης τους και το κατά πόσο αυτή συμβαδίζει με το δημοκρατικό πολίτευμα και τον Κοινοβουλευτισμό του 21ου αιώνα. Σχετικά πρέπει να επισημανθεί ότι η ανεξαρτησία δεν μπορεί να νοηθεί χωρίς λογοδοσία, ειδάλλως, θα οδηγούσε σε αυθαιρεσία. Στην αντιπροσωπευτική Δημοκρατία υπάρχουν πάντα «αντίβαρα», τα οποία θέτουν όρια στη δράση των διαφόρων «παικτών» της έννομης τάξης. Έτσι, οι δύο έννοιες είναι αλληλένδετες και συνιστούν το δίπολο του τρόπου λειτουργίας των σύγχρονων Κεντρικών Τραπεζών, ο οποίος επηρεάζει καθοριστικά την οικονομία ενός κράτους.
Ας εξετάσουμε, όμως, συνοπτικά πώς προέκυψε ιστορικά και γιατί προτιμάται σήμερα το μοντέλο των ανεξάρτητων Κεντρικών Τραπεζών στο σύγχρονο δυτικό κόσμο. Η βασική αρχετυπική λειτουργία των Κεντρικών Τραπεζών, όταν πρωτοεμφανίστηκαν στα μέσα του 17ου αιώνα, ήταν η χρηματοδότηση των κρατικών δαπανών είτε με δάνεια με προνομιακούς όρους είτε με την αύξηση της νομισματικής κυκλοφορίας. Το μοντέλο αυτό διατηρήθηκε, τηρουμένων, βέβαια, των ιστορικών αναλογιών, για περίπου τρεις αιώνες, έως τις αρχές της δεκαετίας του 1970, οπότε η έκρηξη του πληθωρισμού συνεπεία της πετρελαϊκής κρίσης και η αδυναμία -εξαιτίας του κρατικού ελέγχου υπό τον οποίο ακόμα τότε ευρίσκονταν- των Κεντρικών Τραπεζών να διαχειριστούν την κατάσταση υπήρξε το έναυσμα για τον τερματισμό της επιρροής της πολιτικής εξουσίας στην άσκηση της νομισματικής πολιτικής και για την ανάθεσή αυτής σε ένα όργανο με τεχνοκρατικά εχέγγυα. Εξαίρεση από τις κρατικά ελεγχόμενες Κεντρικές Τράπεζες κατά τη μεταπολεμική περίοδο αποτελούσε η Bundesbank. Στην Κεντρική Τράπεζα της Γερμανίας οι συμμαχικές δυνάμεις κατοχής επέβαλαν τιμωρητικά καθεστώς ανεξαρτησίας θέλοντας να αποτρέψουν παρεμβάσεις των Γερμανών πολιτικών, καθώς διαπνέονταν από φόβο λόγω των πρόσφατων ακόμα τότε εμπειριών της χειραγώγησής της νομισματικής αρχής από το καθεστώς του Τρίτου Reich. Η συνθήκη αυτή είχε, ωστόσο, θετικά αποτελέσματα, καθώς η ανεξάρτητη Bundesbank αποδείχθηκε επιτυχημένη όσον αφορά στην αποκατάσταση και διατήρηση της νομισματικής αξίας του μάρκου και στη συγκράτηση της έξαρσης του πληθωρισμού τη δεκαετία του 1970, όταν οι άλλες χώρες μαστίζονταν. Το γεγονός αυτό οδήγησε σε έναρξη των συζητήσεων για την απεξάρτηση της πολιτικής των Κεντρικών Τραπεζών από τις παρεμβάσεις του κράτους και τελικά το μοντέλο λειτουργίας της Bundesbank επρόκειτο να αποτελέσει το πρότυπο λειτουργίας των σύγχρονων Κεντρικών Τραπεζών, τουλάχιστον όσον αφορά στον ευρωπαϊκό χώρο (Ευρωπαϊκό Σύστημα Κεντρικών Τραπεζών).
Πράγματι, υπάρχει εκτεταμένη βιβλιογραφία στην οποία παρουσιάζεται η αρνητική συσχέτιση μεταξύ της ανεξαρτησίας της Κεντρικής Τράπεζας και του επιπέδου του πληθωρισμού μιας χώρας. Η αποτελεσματικότητα η οποία χαρακτηρίζει το έργο των ανεξάρτητων Κεντρικών Τραπεζών είναι δικαιολογητικός λόγος της νομιμοποίησής αυτών, παρ’ ότι μη αιρετών οργάνων, στο πλαίσιο της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας. Η ανεξαρτησία, όμως, συνδέεται άρρηκτα με τη λογοδοσία, ως οι δύο όψεις του ίδιου νομίσματος, γιατί, μόνο εάν οι Κεντρικές Τράπεζες δύνανται να επιλέγουν ελεύθερα τον τρόπο συμμόρφωσης με την εντολή η οποία τούς έχει ανατεθεί, φέρουν συνακόλουθα και ευθύνη ούσες υπόλογες, γεγονός το οποίο ενισχύει περαιτέρω την εύρυθμη και επιτυχή τους λειτουργία.
Επί τη βάσει των ανωτέρω παραδοχών, διάφοροι θεωρητικοί πρότειναν μια σειρά παραμέτρων για τη μέτρηση του βαθμού της ανεξαρτησίας και της λογοδοσίας των Κεντρικών Τραπεζών. Συγκρίνοντας τις μελέτες τους αδρομερώς, εντοπίζονται εν πολλοίς κοινά σημεία. Ως προς την ανεξαρτησία, δίνεται έμφαση στο να μην μπορεί να επηρεάσει η κυβέρνηση τις αποφάσεις νομισματικής πολιτικής, στη διαδικασία διορισμού και απομάκρυνσης, καθώς και στη θητεία του Διοικητή και των λοιπών μελών του Συμβουλίου διοίκησης και στην έκταση και στους όρους υπό τους οποίους το Δημόσιο μπορεί να δανείζεται από τις Κεντρικές Τράπεζες. Σχετικά με τη λογοδοσία, ιδιαίτερη σημασία αποδίδεται στον έλεγχο τον οποίο μπορεί να ασκεί το Κοινοβούλιο στις Κεντρικές Τράπεζες, στην πρόβλεψη στο Καταστατικό τους ρητρών διαφυγής, οι οποίες σε εξαιρετικές περιπτώσεις επιτρέπουν στην κυβέρνηση να παρεμβαίνει στο έργο τους, και στη δημοσίευση πρακτικών των συνεδριάσεων και εκθέσεων πεπραγμένων, ενισχυομένης, έτσι, της διαφάνειας της δράσης τους. Καθίσταται, λοιπόν, ευκρινές ότι ανεξαρτησία, λογοδοσία και διαφάνεια είναι απαραίτητες για την εκπλήρωση της εντολής τους με αξιοπιστία.
Καταληκτικά, πρέπει να σημειωθεί ότι, αν και σήμερα πρωταρχικός ρόλος των Κεντρικών Τραπεζών είναι η διατήρηση της σταθερότητας του νομίσματος, αυτό δε σημαίνει ότι λειτουργούν με «παρωπίδες», μη συνυπολογίζοντας τις γενικότερες αποφάσεις της οικονομικής πολιτικής· αντίθετα, (πρέπει να) λαμβάνουν υπόψη τις επικρατούσες δημοσιονομικές συνθήκες και τους στόχους της κυβερνητικής πολιτικής. Ο συντονισμός των δύο συνιστωσών της ευρύτερης οικονομικής πολιτικής ενός κράτους -νομισματικής και δημοσιονομικής- είναι απαραίτητος για τη βελτίωση του βιοτικού επιπέδου του πληθυσμού, καθώς έχει αποδειχθεί ότι, ακόμα και αν υπό συγκεκριμένες συνθήκες μια πληθωριστική πολιτική θα μπορούσε να ευνοήσει την οικονομία για βραχύ ορίζοντα, μακροπρόθεσμα η οικονομική ανάπτυξη προϋποθέτει απαραίτητα νομισματική ισορροπία.
Επομένως, πρέπει να αντιληφθούμε πως είναι θεμιτό και νοητό να υφίστανται διαφορετικές προσεγγίσεις μεταξύ νομισματικής αρχής και κυβέρνησης εκπορευόμενες από τους διαφορετικούς ρόλους και στόχους εκάστης εξ αυτών, αλλά είναι εθνικά επιζήμια μια αντιπαράθεση εμποδίζουσα τη γόνιμη συνεργασία μεταξύ των δύο οργάνων, ιδίως όταν αυτή πηγάζει από προσωπική εμπάθεια και πολιτική αντιπαλότητα…
*Το άρθρο δημοσιεύτηκε στο περιοδικό «Νομικός Παλμός», διαβάστε όλο το τεύχος Δεκεμβρίου 2020
