Γεγονός είναι οι πρώτες αιτήσεις ακυρώσεως για την υπόθεση αφού κατατέθηκαν ήδη στο Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο οι σχετικές προσφυγές από την Πανελλήνια Ομοσπονδία Συλλόγων Διδακτικού Ερευνητικού Προσωπικού ΑΕΙ (ΠΟΣΔΕΠ) αλλά και από επτά πανεπιστημιακούς καθηγητές.
Μια εξ αυτών με ιδιαίτερη βαρύτατα καθώς και υψηλό συμβολισμό, προέρχεται από τον παλαιότερο εν ενεργεία Καθηγητή του ΕΚΠΑ κύριο Πάνο Λαζαράτο, καθηγητή Διοικητικού Δικαίου της Νομικής Σχολής.
Επισημαίνεται ότι η αίτηση στρέφεται κατά δύο υπουργικών αποφάσεων που εκδόθηκαν μετά την ψήφιση του νόμου 5094/2024 «Ενίσχυση του Δημόσιου Πανεπιστημίου – Πλαίσιο λειτουργίας μη κερδοσκοπικών παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων και άλλες διατάξεις».
Οι λόγοι ακυρώσεως που επικαλείται ο κ. Λαζαράτος παρουσιάζουν ειδικό ενδιαφέρον όπως θα διαβάσετε παρακάτω, με τον καθηγητή να σχολιάζει πως «πρόκειται για μια ιστορικής σημασίας υπόθεση η οποία θέτει τους πάντες προ των ευθυνών τους και τον σεβασμό στο ΣΥΝΤΑΓΜΑ και τη ΝΟΜΙΚΗ ΕΠΙΣΤΗΜΗ εν γένει, σε πρωτοφανή δοκιμασία».
Όπως αναλύει διεξοδικά στην προσφυγή του:1ος λόγος ακύρωσης: η υπαγωγή των διατάξεων του ν. 5094/2024 στο εφαρμοστικό πεδίο του άρθρου 16 Συντ. και η επακόλουθη αντίθεσή τους στο Σύνταγμα – Παρανομία των κατ’ εξουσιοδότηση εκδοθεισών κανονιστικών πράξεων
Σύμφωνα με το άρθρο 16 παρ. 5 Συντ., «5. H ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση. Τα ιδρύματα αυτά τελούν υπό την εποπτεία του Κράτους, έχουν δικαίωμα να ενισχύονται οικονομικά από αυτό και λειτουργούν σύμφωνα με τους νόμους που αφορούν τους οργανισμούς τους. Συγχώνευση ή κατάτμηση ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων μπορεί να γίνει και κατά παρέκκλιση από κάθε αντίθετη διάταξη, όπως νόμος ορίζει.». Επιπλέον, σύμφωνα με την παρ. 6 του ίδιου άρθρου «Οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί.». Τέλος, σύμφωνα με την παρ. 8 του άρθρου 16 Συντ., «[…] H σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται.».
– Με τις διατάξεις των άρθρων 130 επ. του ν. 5094/2024, καθιερώθηκε για πρώτη φορά ένα νομοθετικό πλαίσιο ίδρυσης και λειτουργίας μη κερδοσκοπικών – μη κρατικών Ανώτατων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων (εφεξής: ΑΕΙ) στη χώρα μας. Πιο συγκεκριμένα, με τις εν λόγω διατάξεις επιχειρείται, σύμφωνα με το άρθρο 130, η ρύθμιση της αδειοδότησης της εγκατάστασης και λειτουργίας στην Ελλάδα παραρτημάτων μητρικών ιδρυμάτων υπό τη μορφή Νομικών Προσώπων Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης (εφεξής: Ν.Π.Π.Ε.) κατά τρόπο σύμφωνο με τον συνταγματικό προορισμό της ανώτατης εκπαίδευσης. Σύμφωνα με τις διατάξεις, τα ΝΠΠΕ αναλαμβάνουν τον αποκλειστικό σκοπό της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, συνδεόμενα με «μητρικά ιδρύματα», τα οποία ορίζονται ως κρατικά ή ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα ανώτατης εκπαίδευσης, λειτουργούντα σε άλλο κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής: ΕΕ) ή σε τρίτη χώρα.
– Με δεδομένη την επιδίωξη του ως άνω σκοπού, υποστηρίζεται, στο πλαίσιο της αιτιολογικής έκθεσης του ν. 5094/2024, ότι η ίδρυση και λειτουργία των ΝΠΠΕ, με τον τρόπο με τον οποίο προβλέπεται στο σχετικό νομοθετικό πλαίσιο, εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 16 του Συντάγματος και δεν εμπίπτει στη ρητή απαγόρευση που αυτό καθιερώνει. Και τούτο, δε, διότι, σύμφωνα με την εν λόγω αιτιολογική έκθεση, η (κατ’ άρθρο 16 παρ. 8 Συντ.) απαγόρευση ίδρυσης μη κρατικών ανώτατων σχολών από ιδιώτες «περιορίζεται στην εξ υπαρχής ίδρυση πανεπιστημίων από ιδιώτες και δεν αφορά αλλοδαπά ΑΕΙ, τα οποία επιδιώκουν να λειτουργήσουν παράρτημα στην Ελλάδα. Τούτο συνάγεται από το γεγονός ότι ο συντακτικός νομοθέτης χρησιμοποιεί το ουσιαστικό “σύσταση” και όχι “λειτουργία”.».
– Ωστόσο, στην πραγματικότητα, το ζήτημα της ίδρυσης και λειτουργίας των ΝΠΠΕ εμπίπτει προδήλως στο εφαρμοστικό πεδίο και κατ’ ακολουθία στην απαγόρευση που καθιερώνει ο συνταγματικός νομοθέτης στο άρθρο 16 παρ. 8 Συντ.. Και τούτο, δε, διότι με τις διατάξεις αυτές δεν καθιερώνεται ένα πλαίσιο απευθείας παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από εκπαιδευτικά ιδρύματα του εξωτερικού αλλά, αντιθέτως, καθιερώνεται ένα σύστημα στο πλαίσιο του οποίου τα ΝΠΠΕ αναλαμβάνουν αυτά τα ίδια τον ρόλο της παροχής του συνόλου των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης. Τούτο προκύπτει από το σύνολο, σχεδόν, των επίμαχων διατάξεων του ν. 5094/2024, όπως αυτές αναλύονται κατωτέρω:
Πρώτον, με το άρθρο 132 περ. ε) του ν. 5094/2024, ανατέθηκε σε αυτά τα ίδια τα ΝΠΠΕ η αρμοδιότητα της παροχής όλων των προβλεπόμενων υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης δια της προσφοράς προγραμμάτων σπουδών τα οποία αναγνωρίζονται απλώς από τα μητρικά ιδρύματα (περ. δ) άρθρου 132 του ν. 5094/2024) πλην όμως παρέχονται, στο σύνολό τους από τα εγχώρια ΝΠΠΕ και πιστοποιούνται από την Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης (εφεξής: ΕΘΑΑΕ) (βλ. άρθρο 145 παρ. 4 του ν. 5094/2024). Υπό την έννοια αυτή, τα (εγχώρια) ΝΠΠΕ αναλαμβάνουν το σύνολο των ουσιαστικών καθηκόντων, με τα μητρικά ιδρύματα του εξωτερικού να περιορίζονται απλώς στην άσκηση αμιγώς τυπικών αρμοδιοτήτων «αναγνώρισης» των παρεχομένων υπηρεσιών και προγραμμάτων σπουδών.
Δεύτερον, με τη διάταξη του άρθρου 133 του ν. 5094/2024 καθιερώνεται το πλαίσιο των αποστολών που αναλαμβάνουν τα ΝΠΠΕ. Πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, τα ΝΠΠΕ αναλαμβάνουν την υποχρεώση να προσφέρουν υψηλής ποιότητας ανώτατη εκπαίδευση καθώς και την υποχρέωση να παρέχουν και να οργανώνουν προγράμματα σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης. Και πάλι, δηλαδή, όπως στην περίπτωση του άρθρου 132 περ. ε) του ν. 5094/2024, οι ουσιαστικές αρμοδιότητες παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης ανατίθενται από τον νομοθέτη απευθείας στα ΝΠΠΕ και όχι στα μητρικά ιδρύματα χωρών του εξωτερικού.
Τρίτον, με το άρθρο 135 του ν. 5094/2024, ο νομοθέτης επιφυλάσσει εξαιρετικά ευρύ βαθμός αυτοτέλειας για τα ΝΠΠΕ, στη σχέση τους με τα μητρικά ιδρύματα, ιδίως ως προς τις μεθόδους και τα μέσα άσκησης των αναγκαίων αρμοδιοτήτων διοίκησης. Ειδικότερα, από τη διατύπωση της προτεινόμενης διάταξης του άρθρου 135 του ν. 5094/2024, προκύπτει σαφώς ότι ο ρόλος του μητρικού ιδρύματος στη διοίκηση των ΝΠΠΕ είναι εξαιρετικά περιορισμένος. Και τούτο, διότι ναι μεν το Διοικητικό Συμβούλιο των τελευταίων εγκρίνεται από το μητρικό ίδρυμα, ωστόσο η έγκριση αυτή λαμβάνει χώρα άπαξ και έκτοτε, η σύγκληση, η συγκρότηση, η λειτουργία και οι αρμοδιότητες του Διοικητικού Συμβουλίου καθορίζονται από το καταστατικό του ΝΠΠΕ, όπως αυτό ερμηνεύεται, εφαρμόζεται και τροποποιείται απευθείας από τα όργανα του τελευταίου. Πρόκειται, κατ´ουσίαν, για ένα κανονιστικό πλαίσιο μέσω του
οποίου, από την έγκριση του καταστατικού και εντεύθεν, το μητρικό ίδρυμα αποξενώνεται των αρμοδιοτήτων διοίκησης του εκπαιδευτικού ιδρύματος με τις τελευταίες να ασκούνται εν τοις πράγμασι και συνολικά από το υπό ίδρυση ΝΠΠΕ.
Τέταρτον, από το άρθρο 136 του ν. 5094/2024 προκύπτει σαφώς ότι η εποπτική σχέση που καθιερώνεται αφορά αποκλειστικά το Κράτος (μέσω του Υπουργείου Παιδείας, Θρησκευμάτων και Αθλητισμού και της ΕΘΑΑΕ) και τα ΝΠΠΕ ενώ ουδόλως σχετίζεται με τα μητρικά ιδρύματα, για τα οποία καμία πρόνοια εποπτείας δεν υφίσταται στην κείμενη νομοθεσία. Τουτέστιν, τα ΝΠΠΕ υπόκεινται, εξ απόψεως εποπτείας, στο ίδιο κανονιστικό πλαίσιο με εκείνο που διέπει τα δημόσια ΑΕΙ, γεγονός που οδηγεί στο συμπέρασμα ότι ο κατ’ αρχήν ρόλος που τους ανατίθεται από τον νομοθέτη είναι, επίσης, πανομοιότυπος και άρα χρήζει της ίδιας αντιμετώπισης σε επίπεδο εφαρμογής των αντίστοιχων κανόνων του Συντάγματος.
Πέμπτον, με τη διάταξη του άρθρου 137 του ν. 5094/2024 καταλείπεται εξαιρετικά διευρυμένη αυτοτέλεια και ευχέρεια δράσης στα ΝΠΠΕ στη σχέση τους με τα μητρικά ιδρύματα, δεδομένου ότι ο έλεγχος τον οποίον ασκούν τα μητρικά ιδρύματα επί των ΝΠΠΕ όχι μόνον δεν προσδιορίζεται νομοθετικά, αλλά πολύ περισσότερο, προσδιορίζεται με βάση είτε την πλειοψηφική συμμετοχή του μητρικού ιδρύματος στο Διοικητικό Συμβούλιο του ΝΠΠΕ είτε τη σύναψη «εκπαιδευτικής συμφωνίας» μεταξύ του τελευταίου και του μητρικού ιδρύματος (βλ. περ. α) του άρθρου 137 του ν. 5094/2024). Υπό την έννοια αυτή, και από τη συγκεκριμένη διάταξη προκύπτει ότι οι παρεχόμενες υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης δεν παρέχονται απευθείας από τα μητρικά ιδρύματα (με την αξιοποίηση του ΝΠΠΕ) αφού αν ήθελε γίνει δεκτή αυτή η άποψη τότε αυτονοήτως το μητρικό ίδρυμα θα έπρεπε να διαθέτει ιδιαίτερα διευρυμένη εξουσία εποπτείας επί του υπό ίδρυση ΝΠΠΕ, προκειμένου να καθορίζει τους όρους και το πλαίσιο λειτουργίας του τελευταίου.
Έκτον, από την ίδια, ως άνω, διάταξη του άρθρου 137 του ν. 5094/2024 (βλ. περ. γ)), προκύπτει η εξαιρετικά ευρεία ευχέρεια του ΝΠΠΕ να επιλέγει και να καθορίζει αυτό το ίδιο το είδος και τα χαρακτηριστικά των προσφερόμενων προγραμμάτων σπουδών, χωρίς την οποιαδήποτε εμπλοκή του μητρικού
ιδρύματος.
Ειδικότερα, σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη τα προγράμματα σπουδών παρέχονται απευθείας από τα ΝΠΠΕ και τελούν υπό την προϋπόθεση, απλώς, της αναγνώρισης από τα συνεργαζόμενα μητρικά ιδρύματα του εξωτερικού. Ταυτόχρονα, η ΕΘΑΑΕ, διατηρεί την αρμοδιότητα πιστοποίησης και αξιολόγησης των παρεχόμενων αυτών προγραμμάτων (βλ. άρθρο 145 παρ. 4 του ν. 5094/2024). Και από την επίμαχη διάταξη, λοιπόν, καθίσταται σαφής ο αυτοτελής (ουσιαστικός) ρόλος που επιτελούν τα ΝΠΠΕ σε αντίθεση με τον συμπληρωματικό (τυπικό) ρόλο που επιτελούν, στην πραγματικότητα, τα μητρικά ιδρύματα.
Έβδομον, από το περιεχόμενο της διάταξης του άρθρου 139 του ν. 5094/2024 καθίσταται σαφές ότι οι αρμοδιότητες του μητρικού ιδρύματος σε σχέση με τη διαδικασία λήψης της απαιτούμενης άδειας εγκατάστασης είναι ιδιαίτερα περιορισμένες. Και τούτο, διότι το μητρικό ίδρυμα, αναλαμβάνει απλώς την υποχρέωση υποβολής της αίτησης σε αρχικό στάδιο ενώ δεν έχει καμία αρμοδιότητα στο χρονικό σημείο που έπεται της χορήγησης της άδειας. Τούτο, προκύπτει από τη διάταξη του άρθρου 141 παρ. 1 του ν. 5094/2024, με την οποία το ΝΠΠΕ αποκτά το δικαίωμα να μεταβάλει όρους που μπορεί να σχετίζονται ακόμη και με τα δομικά στοιχεία λειτουργίας του εκπαιδευτικού ιδρύματος και στη διαμόρφωση των οποίων το μητρικό ίδρυμα θα όφειλε, κατ’ αρχήν, να διαθέτει ορισμένο ρόλο.
Όγδοον, με τις παρ. 1 και 2 του άρθρου 146 του ν. 5094/2024 καθιερώνεται το σύστημα χορήγησης τίτλων σπουδών στους αποφοίτους των προγραμμάτων σπουδών που παρέχονται από τα ΝΠΠΕ. Στις εν λόγω διατάξεις προβλέπεται σαφώς ότι η χορήγηση του τίτλου σπουδών λαμβάνει χώρα απευθείας από το ΝΠΠΕ, χωρίς καμία περαιτέρω (ουσιαστική) ανάμειξη του μητρικού ιδρύματος. Υπό την έννοια αυτή, η χορήγηση του τίτλου σπουδών είναι αποτέλεσμα της σύμπραξης μεταξύ του ΝΠΠΕ το οποίο προβαίνει στην έκδοση της διοικητικής πράξης χορήγησης του εκάστοτε τίτλου σπουδών, από τη μια, και της διοίκησης, από την άλλη, η οποία αναλαμβάνει την νομική υποχρέωση να αναγνωρίζει τον χορηγηθέντα τίτλο σπουδών, χωρίς να απαιτείται η έκδοση οποιασδήποτε επιπλέον διοικητικής πράξης προς τον σκοπό αυτό. Έτσι, και σε σχέση με το ζήτημα της χορήγησης τίτλων σπουδών, ο νομοθέτης
επιφυλάσσει όλες τις σχετικές αρμοδιότητες για τα (εγχώρια) ΝΠΠΕ και το Κράτος, αποκλείοντας τα μητρικά ιδρύματα από τις σχετικές διαδικασίες.
Ένατον, με την παρ. 2 του άρθρου 147 του ν. 5094/2024 καθιερώνονται το πρώτον οι γενικές προϋποθέσεις εισαγωγής στα ΝΠΠΕ κατά τρόπο ιδιαίτερα αναλυτικό και λεπτομερή. Και πάλι, η καθιέρωση του πλαισίου εισαγωγής γίνεται κατ’ αποκλεισμό της αποφασιστικής αρμοδιότητας των μητρικών ιδρυμάτων και κατά τρόπο που καθιστά σαφές ότι η ευθύνη πραγματικής παροχής των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης δεν ανήκει σε αυτά τα ίδια αλλά, κατ’ ουσίαν στα ΝΠΠΕ, εντός του πλαισίου που χαράσσεται με την κείμενη νομοθεσία. Με άλλες λέξεις, τα μητρικά ιδρύματα δεν επιτελούν κανένα ρόλο στη διαδικασία καθορισμού του πλαισίου εισαγωγής ήτοι σε μια διαδικασία η οποία είναι, αυτονοήτως, μείζονος σημασίας σε ό,τι αφορά το επίπεδο των υπηρεσιών που αυτά (τα μητρικά ιδρύματα) υποτίθεται καλούνται να παράσχουν.
Δέκατον, ο περιορισμένος ρόλος που επιτελούν τα μητρικά ιδρύματα στη διαδικασία της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης προκύπτει, περαιτέρω, και από τη διάταξη του άρθρου 151 του ν. 5094/2024. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, η λειτουργία των ΝΠΠΕ διέπεται από Εσωτερικό Κανονισμό, για την έγκριση του οποίου τα μητρικά ιδρύματα δεν διαδραματίζουν απολύτως κανέναν ουσιαστικό ρόλο, στο μέτρο που αυτός εγκρίνεται με απόφαση της διοίκησης και δη με απόφαση του Υπουργείου Παιδείας, Θρησκευμάτων και Αθλητισμού, κατόπιν σύμφωνης γνώμης της ΕΘΑΑΕ και απλής γνώμης του Εθνικού Οργανισμού Πιστοποίησης Προσόντων και Επαγγελματικού Προσανατολισμού (εφεξής: ΕΟΠΠΕΠ) (βλ. άρθρο 151 παρ. 3 του ν. 5094/2024).
Από το σύνολο των ανωτέρω εκτεθεισών διατάξεων προκύπτει σαφώς ότι ο νομοθέτης δεν καθιερώνει ένα πλαίσιο απευθείας παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από τα ιδρύματα του εξωτερικού, που θα δικαιολογούσε ενδεχομένως την υποστήριξη της άποψης, όπως αυτή εκφράζεται στην αιτιολογική έκθεση του ν. 5094/2024, περί τη μη εφαρμογή του άρθρου 16 του Συντάγματος,. Αντίθετα, με τις διατάξεις του ν. 5094/2024, τα ΝΠΠΕ, αυτά τα ίδια, καθίστανται από τον νομοθέτη φορείς παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, αναλαμβάνοντας το
σύνολο των σχετικών, ουσιαστικών αρμοδιοτήτων, με την άμεση εμπλοκή των αρμόδιων φορέων της διοίκησης και χωρίς καμία ουσιαστική «εμπλοκή» των μητρικών ιδρυμάτων.
Με αυτά τα δεδομένα, οι διατάξεις του ν. 5094/2024 πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα του άρθρου 16 Συντ. και με αυτό το δεδομένο υπό το πρίσμα της απαγόρευσης «σύστασης ανωτάτων σχολών από ιδιώτες» (παρ. 8), η οποία απαγορεύεται απολύτως. Δοθείσης της απαγόρευσης αυτής, οι σχετικές διατάξεις του ν. 5094/2024 αντίκεινται προδήλως στο Σύνταγμα με αποτέλεσμα να καθίστανται παράνομες και ακυρωτέες όλες οι κανονιστικές πράξεις, συμπεριλαμβανομένων των προσβαλλομένων, οι οποίες εκδόθηκαν κατ’ εφαρμογή τους.
2ος λόγος ακύρωσης: Ευθεία αντίθεση των διατάξεων του ν. 5094/2024 στο άρθρο 16 Συντ. – Παραβίαση του γράμματος και του πνεύματος του τελευταίου ανεξαρτήτως της μεθόδου ερμηνείας του
Όπως εκτέθηκε στις ανωτέρω παραγράφους, από το άρθρο 16 Συντ. προκύπτει γενική απαγόρευση ίδρυσης και σύστασης ΑΕΙ από ιδιώτες. Η απαγόρευση αυτή είναι απόλυτη και ισχύει ανεξάρτητως της μεθόδου που ακολουθείται για την ερμηνεία της διάταξης του άρθρου 16 Συντ..
Ωστόσο, παρά τον απόλυτο αυτό χαρακτήρα της απαγόρευσης του άρθρου 16 Συντ., προκειμένου να υποστηρίξει τη δήθεν συμβατότητα των διατάξεων του ν. 5094/2024 με τις προβλέψεις του Συντάγματος, ο νομοθέτης επικαλείται, στην αιτιολογική έκθεση του νόμου (βλ. σελ. 131 επ.) την ανάγκη ερμηνείας του άρθρου 16 Συντ. κατά τρόπο «δυναμικό» («Οι διατάξεις του Συντάγματος παρουσιάζουν εξελικτική πορεία, δεν είναι σε καμία περίπτωση στατικές, και επιβάλλεται να ερμηνεύονται δυναμικά […]»), «ιστορικό-εξελικτικό» και «τελολογικό». Καταλήγει, δε, προφανώς, στην θέση ότι, ερμηνευόμενο με αυτόν τον τρόπο το Σύνταγμα, μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν αποτελεί εμπόδιο στη θέσπιση του ν. 5094/2024 και στην δυνατότητα ίδρυσης μη κρατικών ΑΕΙ.
Πιο συγκεκριμένα, κατ’ επίκληση της ανάγκης τελολογικής ερμηνείας του άρθρου 16 Συντ., υποστηρίζεται ότι στο ίδιο πλαίσιο, οι παρ. 5 και 8 του άρθρου 16 Συντ. απαγορεύουν μόνο τη «σύσταση» και όχι και την «εγκατάσταση» ανώτατων σχολών από ιδιώτες.
Ωστόσο, με δεδομένη την αναντίρρητη και κατηγορηματική γραμματική διατύπωση του άρθρου 16 Συντ. καθίσταται πρόδηλο ότι δεν είναι εφικτή η αναστροφή του κανονιστικού τους περιεχομένου υπό οποιασδήποτε μορφής τελολογική ερμηνεία. Και τούτο, δε, διότι, είναι διαχρονικά σαφές ότι ο σκοπός των επίμαχων διατάξεων είναι η συλλήβδην απαγόρευση σε ιδιώτες να παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας. Ο σκοπός αυτός αποτυπώθηκε στο Σύνταγμα του 1975 και έκτοτε επαναλαμβάνεται διαχρονικά, μέσω της μη υπαγωγής του άρθρου 16 στη διαδικασία αναθεώρησης. Μάλιστα, ο σκοπός αυτός αποτυπώθηκε στην πλέον γενική του διατύπωση, υπό τη μορφή της απαγόρευσης «σύστασης» ιδιωτικών ΑΕΙ (η οποία προφανώς περιλαμβάνει και την «εγκατάσταση» ΑΕΙ) σε χρονικό σημείο κατά το οποίο η όποια διάκριση μεταξύ «σύστασης» και «εγκατάστασης» δεν είχε, από πλευράς ενωσιακού δικαίου, νομικό ενδιαφέρον.
Παράλληλα, στην αιτιολογική έκθεση του ν. 5094/2024 γίνεται αναφορά στην ανάγκη, όπως εκτέθηκε, «ιστορικό-εξελικτικής» προσέγγισης του άρθρου 16 Συντ., δοθέντος, μάλιστα, σύμφωνα με την ίδια αιτιολογική έκθεση, ότι οι σχετικές διατάξεις εισήχθησαν «[…] για πρώτη φορά το 1975 στο Σύνταγμα από την Ε’ Αναθεωρητική Βουλή, η δε νομική φύση των πανεπιστημίων ως ν.π.δ.δ. θεσπίστηκε για πρώτη φορά το 1968 με το δικτατορικό Σύνταγμα. Από τα πρακτικά των συζητήσεων του δικτατορικού Υπουργικού Συμβουλίου προκύπτει ότι το στρατιωτικό καθεστώς, προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα πανεπιστημιακά ιδρύματα θα τελούν υπό τον έλεγχό του, ανήγαγε σε συνταγματικό κανόνα τη νομική φύση των πανεπιστημίων ως ν.π.δ.δ., παρότι ορισμένα από αυτά προήλθαν από μη κρατικές/ιδιωτικές πρωτοβουλίες […]» (βλ. σελ. 131 της Αιτιολογικής Έκθεσης). Έτσι, στο επίπεδο της ιστορικής προσέγγισης των απαγορευτικών διατάξεων του άρθρου 16, γίνεται μια προσπάθεια «υποβάθμισης» του κανονιστικού τους περιεχομένου, με επίκληση της υποτιθέμενης «δικτακτορικής» τους προέλευσης.
Ωστόσο, μια τέτοια ιστορική προσέγγιση είναι όχι μόνο νομικά ασυναφής αλλά και ιστορικά ανακριβής. Τούτο, δε, διότι παραβλέπει το γεγονός ότι η απαγόρευση σύστασης ανωτάτων σχολών από ιδιώτες έχει υποβληθεί πολλαπλώς στη βάσανο της δημοκρατικής νομιμοποίησης, τόσο δια της θέσπισης του άρθρου 16 στο Σύνταγμα του 1975, όσο και δια της μη υποβολής της στη διαδικασία της αναθεώρησης έκτοτε.
Τέλος, επιχειρείται από τον νομοθέτη η προσπάθεια ανανοηματοδότησης της διάταξης του άρθρου 16 Συντ., μέσα από την επίκληση της δήθεν ανάγκης «δυναμικής ερμηνείας» της. Η εν λόγω δυναμική ερμηνεία, υποστηρίζεται στην αιτιολογική έκθεση «[…] επιφέρει μία “άτυπη” αλλαγή του Συντάγματος, η οποία αντιδιαστέλλεται από την “τυπική” αλλαγή του, η οποία επέρχεται μέσω της διαδικασίας της συνταγματικής αναθεώρησης, με τους όρους που το ίδιο προβλέπει.».
Ωστόσο, είναι προφανές ότι ακόμη και αν ήθελε ακολουθηθεί η προτεινόμενη «μέθοδος» προσέγγισης της διάταξης του άρθρου 16 Συντ., τότε και πάλι αυτή θα έπρεπε να λάβει χώρα εντός του αυστηρού γραμματικού πλαισίου που θέτει ο συνταγματικός νομοθέτης στο εν λόγω άρθρο και μάλιστα κατά τρόπο απόλυτο και κατηγορηματικό («H σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται»).
Με βάση τα παραπάνω, κρίνεται ότι με δεδομένο τον απόλυτο και κατηγορηματικό τρόπο υπό τον οποίον καθιερώνεται στο άρθρο 16 Συντ. η απαγόρευση σύστασης ή ίδρυσης ΑΕΙ από ιδιώτες, οι διατάξεις του ν. 5094/2024 βρίσκονται σε πρόδηλη αντίθεση με το Σύνταγμα, ανεξαρτήτως της χρησιμοποιούμενης μεθόδου ερμηνείας του τελευταίου. Κατ’ αποτέλεσμα, καθίστανται παράνομες και ακυρωτέες οι ήδη προσβαλλόμενες πράξεις, στο μέτρο που βρίσκουν έρεισμα επί των ως άνω αντισυνταγματικών διατάξεων.
3ος λόγος ακύρωσης: Ευθεία αντίθεση των διατάξεων του ν. 5094/2024 στο άρθρο 16 Συντ., ακόμη και αν αυτό ερμηνευθεί σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο
Σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής: ΧΘΔΕΕ) «Η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό των δημοκρατικών αρχών καθώς και το δικαίωμα των γονέων να εξασφαλίζουν την εκπαίδευση και τη μόρφωση των τέκνων τους σύμφωνα με τις θρησκευτικές, φιλοσοφικές και παιδαγωγικές πεποιθήσεις τους, γίνονται σεβαστά σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την άσκησή τους.». Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 49 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής: ΣΛΕΕ) «οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους απαγορεύονται. Η απαγόρευση αυτή εκτείνεται επίσης στους περιορισμούς για την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων ή
θυγατρικών εταιρειών από τους υπηκόους ενός κράτους μέλους που είναι εγκατεστημένοι στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους. Η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, καθώς και τη σύσταση και τη διαχείριση επιχειρήσεων, και ιδίως εταιρειών κατά την έννοια του άρθρου 54, δεύτερη παράγραφος, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως για τους δικούς της υπηκόους, με την επιφύλαξη των διατάξεων του κεφαλαίου της παρούσας Συνθήκης που αναφέρονται στην κυκλοφορία κεφαλαίων.».
Κατ’ επίκληση των ως άνω διατάξεων γίνεται, στο επίπεδο της Αιτιολογικής Έκθεσης του ν. 5094/2024, μια προσπάθεια «επανακαθορισμού του νοήματος και του περιεχομένου ορισμένων διατάξεων του Συντάγματος», κατά τρόπο ώστε το τελευταίο «[…] να ερμηνεύεται δυναμικά, ιδίως εντός του πλαισίου του δικαίου της Ε.Ε.» (βλ. σελ. 132 της Αιτιολογικής Έκθεσης). Τίθεται, ως εκ τούτου, το ζήτημα αν οι απαγορευτικές διατάξεις του άρθρου 16 Συντ., μπορούν, υπό το φως του ενωσιακού δικαίου και ερμηνευόμενες σύμφωνα με αυτό, να ανανοηματοδοτηθούν κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να μπορεί να γίνει δεκτό ότι δεν απαγορεύουν την ίδρυση ή σύσταση ΑΕΙ από ιδιωτικούς φορείς.
Αρχικώς, σε μεθοδολογικό επίπεδο, μια τέτοιου είδους προσέγγιση συνιστά ερμηνεία contra legem και δη contra constitutionem και σε κάθε περίπτωση ανεπίτρεπτη τελολογική συστολή των παρ. 5 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος, με την προσθήκη εκτενούς εξαίρεσης από το κανονιστικό (απαγορευτικό) περιεχόμενό τους. Είναι προφανές ότι αν γινόταν δεκτή μια τέτοιου είδους τελολογική συστολή του κανονιστικού περιεχομένου των διατάξεων του άρθρου 16 Συντ., τότε θα επιτρεπόταν, κατ’ ουσίαν, στον νομοθέτη να αποδώσει στο Σύνταγμα όποιο, περίπου, νόημα επιθυμεί. Εξάλλου, γίνεται δεκτό ότι η αρχή της σύμφωνης προς το Δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου οριοθετείται από τις γενικές αρχές του δικαίου και δεν μπορεί να αποτελέσει έρεισμα για contra legem ερμηνεία του εθνικού δικαίου.
. Επιπλέον, το δικαίωμα ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων κατοχυρώνεται, πράγματι, στο άρθρο 14 παρ. 3 του ΧΘΔΕΕ, υπό την επιφύλαξη, ωστόσο, του σεβασμού των δημοκρατικών αρχών και της ισχύουσας εθνικής νομοθεσίας. Η συγκεκριμένη επιφύλαξη είναι δυνατό, να εξικνείται μέχρι του σημείου πλήρους απαγόρευσης της ίδρυσης ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, δεδομένου μάλιστα ότι η απαγόρευση απορρέει από συνταγματική διάταξη κράτους μέλους και ειδικότερα από το άρθρο 16
παρ. 5 και 8 και, σε κάθε περίπτωση, αφορά ζήτημα που ανήκει στην αρμοδιότητα ρύθμισης των κρατών-μελών. Ειδικά για τις περιπτώσεις αυτές, το ΔΕΕ έχει κρίνει ότι «τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να σέβονται τους κανόνες τους οποίους θεσπίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, σύμφωνα με τον κανόνα που επιβάλλει στα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα αμοιβαία καθήκοντα ειλικρινούς συνεργασίας, κανόνα ο οποίος ενέπνευσε, μεταξύ άλλων, και το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΟΚ […]. Αυτό ισχύει ιδίως όταν, όπως στην υπό κρίση περίπτωση, πρόκειται για διατάξεις συνταγματικού δικαίου.».
Παράλληλα, το δικαίωμα του άρθρου 14 παρ. 3 ΧΘΔΕΕ καθιερώνεται υπό τη γενική επιφύλαξη της αρχής της αναλογικότητας, όπως προβλέπεται στο άρθρο 52 παρ. 1 του ΧΘΔΕΕ. Εν προκειμένω, ο περιορισμός που επιβάλλει η συνταγματική νομοθεσία στη δυνατότητα ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ανώτατης εκπαίδευσης, όπως αυτή κατοχυρώνεται τόσο στο άρθρο 14 παρ. 3 του ΧΘΔΕΕ, όσο και στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ (ως έκφανση της ελευθερίας εγκατάστασης) στη χώρα μας είναι απολύτως αναλογικός. Και τούτο, δε, διότι, πρωτίστως αναγνωρίζεται επαγγελματικά η δυνατότητα αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων να παρέχουν, μέσω κολλεγίων, υπηρεσίες εκπαίδευσης, ενώ, την ίδια στιγμή, δεν αποκλείεται, η δυνατότητα απευθείας παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, μέσω των ίδιων των μητρικών ιδρυμάτων.
Εξάλλου, η επίκληση της απόφασης του ΔΕΕ (της 6ης Οκτωβρίου 2020 στην υπόθεση C-66/18, Eυρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας) δεν μπορεί να θεμελιώσει επαρκώς το επιχείρημα υπέρ της παραβίασης του άρθρου 14 παρ. 3 του ΧΘΔΕΕ και 49 της ΣΛΕΕ από την απαγόρευση ίδρυσης μη κρατικών ΑΕΙ. Τούτο, διότι, το ΔΕΕ εξέτασε τα υπόψιν του δεδομένα υπό το φως της εφαρμογής της GATS, η οποία είχε ως συνέπεια την υπαγωγή της υπόθεσης στο πεδίο της «κοινής εμπορικής πολιτικής» και επομένως στο πεδίο της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ε.Ε.. Κάτι αντίστοιχο δεν μπορεί να ισχύσει στην περίπτωση της Ελλάδας, με δεδομένο ότι η τελευταία έχει ρητά επιφυλαχθεί, κατά τη σύναψη της GATS, ως προς το δικαίωμά της να μην αναγνωρίζει εκπαιδευτικά ιδρύματα που χορηγούν κρατικά αναγνωρισμένα πτυχία.
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι ακόμη και αν ερμηνευθεί σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο, το άρθρο 16 Συντ., παρά τους περί του αντιθέτου ισχυρισμούς της Αιτιολογικής Έκθεσης του ν. 5094/2024, δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως επιτρέπον την ίδρυση ή ύσταση ΑΕΙ από ιδιωτικούς φορείς. Επομένως και υπό την ερμηνεία αυτή, οι επίμαχες διατάξεις του ν. 5094/2024 τυγχάνουν αντισυνταγματικές, με αποτέλεσμα να καθίστανται παράνομες και ακυρωτέες οι επ’ αυτών ερειδόμενες (ήδη προσβαλλόμενες) κανονιστικές πράξεις.
