Από την Ελευθερία Κογιού, ασκούμενη δικηγόρο, μεταπτυχιακή φοιτήτρια Δημοσίου Χρηματοπιστωτικού Δικαίου Νομικής Σχολής Ε.Κ.Π.Α.
I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η θεσμική αρχιτεκτονική του Ευρωπαϊκού Συστήματος Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας (European System of Financial Supervision – ESFS), το οποίο εγκαθιδρύθηκε ως απάντηση στην παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2007-2009, κατόπιν της έκθεσης De Larosière, εισήγαγε ένα ριζικά νέο μοντέλο διοικητικής διακυβέρνησης στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Στο επίκεντρο αυτού του μοντέλου, το οποίο η θεωρία περιγράφει ως αποτύπωση ενός ενισχυμένου κύματος οργανωσιοποίησης (agencification) της Ένωσης, τοποθετήθηκαν οι Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές (European Supervisory Authorities – ESAs). Στις αρχές αυτές, ανατέθηκε η αποστολή της τεχνικής ενοποίησης του εποπτικού πλαισίου εντός της εσωτερικής αγοράς. Ωστόσο, η άσκηση των αρμοδιοτήτων τους προσκρούει παραδοσιακά στους αυστηρούς συνταγματικούς περιορισμούς που θέτει το κλασικό δόγμα Meroni, το οποίο απαγορεύει τη μεταβίβαση ευρειών διακριτικών ρυθμιστικών εξουσιοδοτήσεων σε ανεξάρτητους οργανισμούς της Ένωσης, εκτός εάν πρόκειται για στενά προσδιορισμένες, ελεγχόμενες εκτελεστικές πράξεις. Για να υπερβούν αυτόν τον περιορισμό, οι ESAs στράφηκαν μαζικά στη χρήση μέσων ήπιου δικαίου (soft law) και κυρίως στην έκδοση κατευθυντήριων γραμμών (guidelines) και συστάσεων (recommendations) βάσει των ιδρυτικών τους κανονισμών. Η επιλογή αυτή ανέδειξε ένα σημαντικό δικονομικό και δογματικό παράδοξο. Ενώ οι πράξεις αυτές στερούνται τυπικής νομικής δεσμευτικότητας σε επίπεδο πρωτογενούς Ενωσιακού Δικαίου, εν τούτοις, παράγουν έντονα εποπτικά και ρυθμιστικά αποτελέσματα (supervisory and regulatory effects) στην πράξη. Μέσω του θεσμοθετημένου μηχανισμού συμμόρφωσης ή αιτιολόγησης (comply or explain), οι κατευθυντήριες γραμμές των ESAs ασκούν ισχυρή κανονιστική πίεση στις Εθνικές Αρμόδιες Αρχές (National Competent Authorities – NCAs) και, κατ’ επέκταση, στους διοικούμενους και τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, περιορίζοντας δραστικά την εθνική διοικητική αυτονομία. Το γεγονός αυτό οδήγησε στη δημιουργία ενός εκτενούς σώματος σκιώδους νομοθέτησης (shadow rulemaking), το οποίο για δεκαετίες παρέμενε ουσιαστικά απροσπέλαστο από τον ευρωπαϊκό δικαστικό έλεγχο λόγω της προσκόλλησης του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε ένα τυπικό κριτήριο παραδεκτού, το οποίο απαιτούσε την ύπαρξη άμεσων δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων.
Η απόφαση του Τμήματος Μείζονος Συνθέσεως του του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση C-911/19, Γαλλική Τραπεζική Ομοσπονδία (Fédération bancaire française – FBF) κατά της γαλλικής Αρχής Προληπτικής Εποπτείας και Εξυγίανσης (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – ACPR), της 15ης Ιουλίου 2021, αποτελεί την απάντηση της ευρωπαϊκής δικαιοσύνης σε αυτό το έλλειμμα λογοδοσίας. Η διαφορά της κύριας δίκης εκκίνησε όταν η FBF, ως θεσμικός εκπρόσωπος των γαλλικών πιστωτικών ιδρυμάτων, προσέφυγε ενώπιον του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας (Conseil d’État) στρεφόμενη κατά της ACPR. Λόγος της προσφυγής ήταν η έκδοση εγκυκλίου από την ACPR, η οποία ενσωμάτωνε στο εγχώριο εποπτικό πλαίσιο τις κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Αρχή Τραπεζών (European Banking Authority – EBA) για τη διακυβέρνηση των τραπεζικών προϊόντων λιανικής. Η FBF επεδίωκε την ακύρωση της εθνικής πράξης, προβάλλοντας τον ισχυρισμό ότι η υποκείμενη ευρωπαϊκή πράξη της EBA ήταν παράνομη λόγω υπέρβασης εξουσίας (ultra vires), καθώς ρύθμιζε ουσιαστικά ζητήματα συμβατικού δικαίου προστασίας των καταναλωτών, πεδίο που εκφεύγει των αρμοδιοτήτων της EBA. Το γαλλικό δικαστήριο, αντιμετωπίζοντας ένα προκριματικό ζήτημα ευρωπαϊκού δικαίου, ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δίνοντας το έναυσμα για τον ανακαθορισμό των ορίων του δικαστικού ελέγχου του soft law.
Στο παρόν άρθρο εξετάζεται η κρίση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο αναγνώρισε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ελέγχου κύρους μέσω της διαδικασίας του άρθρου 267 της Συνθήκης Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Σ.Λ.Ε.Ε.), παρά το μη δεσμευτικό χαρακτήρα τους. Παράλληλα, αναλύεται η απόκλιση μεταξύ των προτάσεων του Γενικού Εισαγγελέα και της τελικής κρίσης του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως προς ως προς τα όρια των αρμοδιοτήτων των ESAs υπό το πρίσμα του δόγματος Meroni στο σύγχρονο ευρωπαϊκό χρηματοπιστωτικό πλαίσιο.
II. ΤΑ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ
Στις 22 Μαρτίου 2016, η EBA εξέδωσε, βάσει του άρθρου 16 του ιδρυτικού της Κανονισμού (Κανονισμός 1093/2010), κατευθυντήριες γραμμές για τις «ρυθμίσεις σχετικά με τη διακυβέρνηση και την εποπτεία των προϊόντων λιανικής τραπεζικής». Οι κατευθυντήριες γραμμές αυτές καθιέρωσαν υποχρεώσεις για τα τραπεζικά ιδρύματα, επιβάλλοντας εσωτερικές διαδικασίες ελέγχου των προϊόντων (product governance) από τη φάση του σχεδιασμού τους, πριν από τη διάθεσή τους στην αγορά. Οι κανόνες αυτοί αφορούσαν τόσο στα ιδρύματα που δημιουργούσαν τα προϊόντα (manufacturers) όσο και σε εκείνα που τα διέθεταν (distributors). Βασικός στόχος της EBA ήταν ο ακριβής προσδιορισμός της αγοράς-στόχου (target market) κάθε προϊόντος, ώστε να αποφεύγεται ο κίνδυνος κακής πώλησης (mis-selling) σε καταναλωτές λιανικής και να περιορίζεται ο κίνδυνος συμπεριφοράς (conduct risk) των τραπεζών[1].
Στη Γαλλία, η εφαρμογή αυτών των κατευθυντήριων γραμμών έγινε ACPR, ως Αρμόδια Εθνική Αρχή (National Competent Authority – NCA). Στις 2 Σεπτεμβρίου 2016, η ACPR δημοσίευσε εγκύκλιο (notice), ανακοινώνοντας ότι συμμορφώνεται με τις κατευθυντήριες γραμμές της EBA και τις ενσωματώνει στις εποπτικές της πρακτικές. Ως εκ τούτου, τα γαλλικά τραπεζικά ιδρύματα όφειλαν να ακολουθούν τους εν λόγω κανόνες κατά τους ελέγχους της ACPR. Η FBF, εκπροσωπώντας τα γαλλικά πιστωτικά ιδρύματα, άσκησε προσφυγή για κατάχρηση εξουσίας (recours pour excès de pouvoir) ενώπιον του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας (Conseil d’État), ζητώντας την ακύρωση της εγκυκλίου της ACPR.
Η FBF πρόβαλε ένσταση παρανομίας (exception d’illégalité), ισχυριζόμενη ότι η εγκύκλιος της γαλλικής αρχής έπρεπε να ακυρωθεί, καθώς στηριζόταν σε μια ευρωπαϊκή πράξη που ήταν παράνομη, υποστηρίζοντας ότι η EBA είχε ενεργήσει καθ’ υπέρβαση εξουσίας (ultra vires). Κατά την FBF, ο ιδρυτικός Κανονισμός της EBA παρέχει αρμοδιότητα μόνο για τεχνικά και εποπτικά ζητήματα και όχι για τη θέσπιση ουσιαστικών κανόνων που επηρεάζουν το συμβατικό δίκαιο και τις σχέσεις των τραπεζών με τους πελάτες τους. Σύμφωνα με την FBF, το πεδίο αυτό εμπίπτει αποκλειστικά στην αρμοδιότητα του ενωσιακού νομοθέτη. Το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας, εξετάζοντας την ένσταση, διαπίστωσε ότι για την κρίση επί της γαλλικής εγκυκλίου έπρεπε απαρέγκλιτα να αξιολογηθεί το κύρος της υποκείμενης πράξης του ευρωπαϊκού οργάνου. Επειδή οι κατευθυντήριες γραμμές της EBA αποτελούν «ήπιο δίκαιο» (soft law) και στερούνται άμεσης νομικής δεσμευτικότητας, το Conseil d’État ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε τρία προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης βάσει του άρθρου 267 Σ.Λ.Ε.Ε..
Το πρώτο και το δεύτερο ερώτημα αφορούσαν στο δικονομικό σκέλος, ενώ το τρίτο ερώτημα αφορούσε στην ουσία της υπόθεσης. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ζήτησε να διευκρινιστεί αν μια ένωση επαγγελματιών του χρηματοπιστωτικού τομέα (όπως η FBF) νομιμοποιείται να ζητήσει εμμέσως την ακύρωση κατευθυντήριων γραμμών της EBA, προσβάλλοντας την εθνική πράξη ενσωμάτωσής τους, στην περίπτωση που η ένωση αυτή δε θα είχε το δικαίωμα να ασκήσει άμεση προσφυγή ακυρώσεως κατά των γραμμών αυτών ενώπιον των ευρωπαϊκών δικαστηρίων βάσει του άρθρου 263 της Σ.Λ.Ε.Ε.. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ρώτησε αν οι κατευθυντήριες γραμμές, οι οποίες εκδίδονται βάσει του άρθρου 16 του Κανονισμού 1093/2010 και στερούνται τυπικής νομικής δεσμευτικότητας, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο προδικαστικής παραπομπής για έλεγχο κύρους δυνάμει του άρθρου 267 της Σ.Λ.Ε.Ε.. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, σε περίπτωση που το Δικαστήριο έκρινε παραδεκτό τον έλεγχο, το εθνικό δικαστήριο κάλεσε το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης να αποφανθεί επί της ουσίας για το αν οι συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές για τη διακυβέρνηση των τραπεζικών προϊόντων λιανικής είναι έγκυρες ή αν η EBA υπερέβη τα όρια της νομοθετικής εξουσιοδότησης που τής παρέχει ο ιδρυτικός της Κανονισμός, ενεργώντας ultra vires[2].
Μετά την έκδοση της απάντησης του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η υπόθεση επέστρεψε στο γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας για την τελική του απόφαση. Στις 21 Δεκεμβρίου 2021, το Conseil d’État εξέδωσε την οριστική του κρίση, ευθυγραμμιζόμενο πλήρως με το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απέρριψε την προσφυγή της FBF και έκρινε ότι η ACPR νόμιμα συμμορφώθηκε με το ευρωπαϊκό πλαίσιο και ενσωμάτωσε τις κατευθυντήριες αυτές γραμμές στις εποπτικές της πρακτικές, χωρίς να υπερβεί τις δικές της εθνικές εξουσίες[3].
ΙΙΙ. ΟΙ ΙΣΧΥΡΙΣΜΟΙ ΤΩΝ ΔΙΑΔΙΚΩΝ ΜΕΡΩΝ
1. ΕΠΙ ΤΟΥ ΠΑΡΑΔΕΚΤΟΥ
Α. Η ΘΕΣΗ ΤΗΣ EBA, ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΓΑΛΛΙΚΗΣ ΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ
Η EBA, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Γαλλική Κυβέρνηση προέβαλαν ένσταση απαραδέκτου κατά των δύο πρώτων προδικαστικών ερωτημάτων. Το κεντρικό τους επιχείρημα βασίστηκε στην τυπική φύση των πηγών του Ενωσιακού Δικαίου, υποστηρίζοντας ότι οι κατευθυντήριες γραμμές, ως πράξεις ήπιου δικαίου, στερούνται εκ φύσεως δεσμευτικής νομικής ισχύος και δεν παράγουν άμεσα έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων. Επιπλέον, επικαλέστηκαν την αρχή της συμμετρίας των ενδίκων βοηθημάτων. Ισχυρίστηκαν ότι, εφόσον οι πράξεις αυτές εξαιρούνται από την προσφυγή ακυρώσεως του άρθρου 263 της Σ.Λ.Ε.Ε. λόγω του μη δεσμευτικού χαρακτήρα τους, δε νοείται να επιτρέπεται ο έμμεσος έλεγχός τους μέσω της προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 της Σ.Λ.Ε.Ε.. Μια αντίθετη ερμηνεία, κατά την άποψή τους, θα καταστρατηγούσε το σύστημα των Συνθηκών και θα επέτρεπε σε ιδιώτες ή ενώσεις (όπως η FBF) να παρακάμπτουν τους αυστηρούς περιορισμούς ενεργητικής νομιμοποίησης που θέτει το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Β. Η ΘΕΣΗ ΤΗΣ FBF
Αντίθετα, η FBF υποστήριξε ότι το γεγονός ότι μια πράξη χαρακτηρίζεται ως «μη δεσμευτική» δεν μπορεί να την αποκλείσει από το δικαστικό έλεγχο, όταν αυτή επηρεάζει άμεσα την αγορά. Προέβαλε το επιχείρημα ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της EBA, μέσω της ενσωμάτωσης τους στο εθνικό δίκαιο από την ACPR, αποκτούν de facto αναγκαστική ισχύ για τα πιστωτικά ιδρύματα, τα οποία πρακτικά αναγκάζονται να τις εφαρμόσουν. Συνεπώς, η στέρηση της δυνατότητας ελέγχου του κύρους τους μέσω του άρθρου 267 της Σ.Λ.Ε.Ε. θα παραβίαζε την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και θα άφηνε τις τράπεζες έκθετες σε ανέλεγκτες ρυθμιστικές απαιτήσεις επιβαλλόμενες από μη θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
2. ΕΠΙ ΤΗΣ ΟΥΣΙΑΣ
Α. Η ΘΕΣΗ ΤΗΣ FBF
Όσον αφορά στο ζήτημα ουσίας, το οποίο αποτυπώθηκε στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, η FBF πρότεινε την κήρυξη των κατευθυντήριων γραμμών ως ακύρων, προβάλλοντας ως κύριο λόγο παράβασης την υπέρβαση εξουσίας (ultra vires) εκ μέρους της EBA. Η FBF ισχυρίστηκε ότι ο ιδρυτικός Κανονισμός 1093/2010 περιορίζει την εντολή της EBA αποκλειστικά στα πεδία της προληπτικής εποπτείας (prudential supervision), δηλαδή, στη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και της κεφαλαιακής επάρκειας των ιδρυμάτων. Κατά την FBF, εκδίδοντας λεπτομερείς κανόνες για τη διακυβέρνηση, το σχεδιασμό και τη διανομή των προϊόντων λιανικής, η EBA παρενέβη παράνομα στο πεδίο του ουσιαστικού Αστικού Δικαίου και της προστασίας των καταναλωτών. Η FBF υπογράμμισε, ακόμη, ότι η προστασία των καταναλωτών αποτελεί αποκλειστικό προνόμιο του ενωσιακού νομοθέτη (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο) και δεν μπορεί να ρυθμίζεται αυτοτελώς από έναν τεχνοκρατικό οργανισμό.
Β. Η ΘΕΣΗ ΤΗΣ EBA ΚΑΙ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ
Στον αντίποδα, η EBA και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπεραμύνθηκαν του κύρους των κατευθυντήριων γραμμών, υποστηρίζοντας ότι η EBA κινήθηκε εντός των ορίων της νομοθετικής της εξουσιοδότησης. Ισχυρίστηκαν ότι ο ιδρυτικός Κανονισμός αναθέτει ρητά στην EBA την υποχρέωση να μεριμνά για την προστασία των καταναλωτών στον τραπεζικό τομέα. Επιπλέον, υποστήριξαν ότι οι ρυθμίσεις για τη διακυβέρνηση των προϊόντων συνδέονται άμεσα με την προληπτική εποπτεία, καθώς η κακή συμπεριφορά των τραπεζών έναντι των πελατών τους δημιουργεί σοβαρούς κινδύνους συμπεριφοράς (conduct risks), οι οποίοι μπορούν να προκαλέσουν μαζικές δικαστικές διαμάχες και βαριές οικονομικές ζημίες, πλήττοντας τη φερεγγυότητα των ίδιων των ιδρυμάτων και κατ’ επέκταση τη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Τέλος, τόνισαν ότι οι κατευθυντήριες γραμμές αυτές δεν εισάγουν νέο δίκαιο, αλλά απλώς εξειδικεύουν τις γενικές υποχρεώσεις εταιρικής διακυβέρνησης που ήδη προβλέπονται στο δίκαιο της της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
IV. Η ΠΡΟΤΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ ΚΑΙ Η ΚΡΙΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ
Ο Γενικός Εισαγγελέας υπογράμμισε ότι η διάκριση μεταξύ “hard law” και “soft law” έχει καταστεί τεχνητή στον τομέα της χρηματοπιστωτικής ρύθμισης. Οι κατευθυντήριες γραμμές των ESAs δεν αποτελούν απλές συστάσεις. Μέσω του ρυθμιστικού πλαισίου, οι εθνικές αρχές υποχρεούνται να δηλώσουν αν συμμορφώνονται. Εάν ένα πιστωτικό ίδρυμα αποφασίσει να μη συμμορφωθεί, αντιμετωπίζει αυξημένο κίνδυνο εποπτικών κυρώσεων, αρνητικής αξιολόγησης (SREP)[4] ή απώλειας της φήμης του στην αγορά. Συνεπώς, το soft law παράγει σαφή και απτά «ρυθμιστικά αποτελέσματα» (regulatory effects). Πρότεινε, λοιπόν, προς το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης να αναγνωρίσει ρητά ότι όλες οι πράξεις των οργάνων της της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ανεξαρτήτως της ονοματολογίας τους (actes hors nomenclature) ή του τυπικού δεσμευτικού τους χαρακτήρα, υπόκεινται σε έλεγχο κύρους μέσω της προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 της Σ.Λ.Ε.Ε.. Το επιχείρημά του βασίστηκε στην ανάγκη διασφάλισης του Κράτους Δικαίου (Rule of Law), υπό την έννοια ότι, αν μία ενωσιακή αρχή μπορεί να ρυθμίζει μια αγορά χωρίς δικαστικό έλεγχο, τότε δημιουργείται ένα μη αποδεκτό έλλειμμα λογοδοσίας. Ακόμη, όσον αφορά στο ουσιαστικό σκέλος, προχώρησε σε μια αυστηρή εξέταση των αρμοδιοτήτων της EBA και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η EBA είχε πράγματι υπερβεί την εξουσία της. Κατά την άποψή του, ο ιδρυτικός κανονισμός της EBA τής επέτρεπε να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές απευθυνόμενες κυρίως προς τις εθνικές εποπτικές αρχές για το συντονισμό των πρακτικών τους και όχι να θεσπίζει απευθείας ουσιαστικούς κανόνες ιδιωτικού/συμβατικού δικαίου που διέπουν τις σχέσεις μεταξύ τραπεζών και καταναλωτών. Ως εκ τούτου, πρότεινε την κήρυξη των γραμμών ως ακύρων[5].
Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης υιοθέτησε το πρώτο σκέλος των προτάσεων αναφορικά με τη δεκτικότητα του ελέγχου, αλλά απέρριψε το δεύτερο σχετικά με την ακυρότητα των πράξεων της EBA. Πιο συγκεκριμένα, ως προς το δικονομικό σκέλος, ξεκίνησε επιβεβαιώνοντας την κλασική του νομολογία (υπόθεση Grimaldi, 1989), σύμφωνα με την οποία το άρθρο 267 της Σ.Λ.Ε.Ε. παρέχει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης τη δικαιοδοσία να αποφαίνεται προδικαστικώς επί του κύρους και της ερμηνείας των πράξεων «όλων των θεσμικών και λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης, χωρίς καμία εξαίρεση»[6]. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης προέβη σε μια κρίσιμη εννοιολογική διάκριση μεταξύ του άρθρου 263 της Σ.Λ.Ε.Ε. (προσφυγή ακυρώσεως) και του άρθρου 267 της Σ.Λ.Ε.Ε. (προδικαστική παραπομπή). Στο πλαίσιο του πρώτου, η παραγωγή δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων αποτελεί προϋπόθεση για το παραδεκτό της προσφυγής. Αντίθετα, στο πλαίσιο του δεύτερου, ο έλεγχος του κύρους δεν περιορίζεται από το δεσμευτικό χαρακτήρα της πράξης[7]. Εφόσον οι εθνικοί δικαστές υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τους τις συστάσεις και τις κατευθυντήριες γραμμές κατά την επίλυση των διαφορών τους, είναι απόλυτα λογικό να μπορούν να αμφισβητήσουν το κύρος τους ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης [8]. Συνεπώς, έκρινε το ερώτημα του Conseil d’État παραδεκτό καθιστώντας δυνατή τη δικαστική προσβολή του ευρωπαϊκού soft law.
Στο πεδίο της ουσίας, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαφοροποιήθηκε πλήρως από το Γενικό Εισαγγελέα, προχωρώντας σε μια ευρεία και τελολογική ερμηνεία των εξουσιών της EBA. Έκρινε ότι ο Κανονισμός 1095/2010 αναθέτει στην EBA τη γενική αποστολή να διασφαλίζει την προστασία των καταναλωτών, τη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος και την εναρμόνιση των εποπτικών κανόνων. Η ρύθμιση της διακυβέρνησης των προϊόντων λιανικής, σύμφωνα με την κρίση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συνδέεται άμεσα με την πρόληψη συστημικών κινδύνων που απορρέουν από την κακή πώληση προϊόντων σε καταναλωτές[9]. Ως εκ τούτου, αποφάνθηκε ότι η EBA δεν υπερέβη τις εξουσίες της και ότι οι επίδικες κατευθυντήριες γραμμές ήταν απόλυτα έγκυρες.
V. ΤΑ ΚΡΙΣΙΜΑ ΝΟΜΙΚΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ
Η ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΠΛΗΡΟΥΣ ΔΙΚΑΣΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ, Η ΝΟΜΙΚΗ ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΟΥ SOFT LAW ΚΑΙ ΤΟ ΔΟΓΜΑ MERONI
Η υπό κρίση απόφαση αναδεικνύει τα όρια του παραδοσιακού «πλήρους συστήματος ενδίκων βοηθημάτων» της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Complete System of Remedies). Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δέχεται ότι ο έλεγχος κύρους μέσω του άρθρου 267 της Σ.Λ.Ε.Ε. καλύπτει ακόμη και μη δεσμευτικές πράξεις, εφόσον οι εθνικές αρχές οφείλουν να τις λαμβάνουν υπόψη. Ωστόσο, η λύση αυτή δημιουργεί ζητήματα, καθώς οι ιδιώτες δεν έχουν άμεση πρόσβαση στο άρθρο 263 της Σ.Λ.Ε.Ε. για την προσβολή soft law και εξαρτώνται από την έκδοση εθνικού μέτρου και την προθυμία του εθνικού δικαστή να παραπέμψει το ζήτημα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης [10].
Μέρος της θεωρίας χαρακτηρίζει αυτή τη δομή ως μορφή “shadow judicial review”, δηλαδή, ως έναν έμμεσο και ατελή μηχανισμό ελέγχου πράξεων soft law, ο οποίος δεν ανταποκρίνεται στις πραγματικές επιπτώσεις που έχουν οι πράξεις αυτές στην αγορά και στη συμπεριφορά των εποπτικών αρχών. Η προσέγγιση αυτή αναδεικνύει ότι το παραδοσιακό remedial system της Ένωσης, το οποίο σχεδιάστηκε σε μια περίοδο όπου η κανονιστική δράση ήταν σχεδόν αποκλειστικά νομοθετική ή εκτελεστική, δυσκολεύεται να προσαρμοστεί στη σύγχρονη πραγματικότητα της χρηματοπιστωτικής εποπτείας, όπου το soft law λειτουργεί ως βασικό και συχνά καθοριστικό εργαλείο ρύθμισης[11].
Στο πλαίσιο αυτό, η πρακτική λειτουργία του μηχανισμού “comply or explain” ενισχύει ακόμη περισσότερο τη σημασία του soft law. Παρ’ ότι, όπως επισημαίνει και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι κατευθυντήριες γραμμές δεν έχουν δεσμευτική ισχύ, η υποχρέωση των εθνικών αρχών να καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για συμμόρφωση, σε συνδυασμό με τη δημοσιοποίηση της μη συμμόρφωσης, δημιουργεί έντονη πίεση. Η δημοσιοποίηση αυτή λειτουργεί έτσι ως μηχανισμός έμμεσης επιβολής, καθιστώντας τη μη συμμόρφωση εξαιρετικά δύσκολη στην πράξη και προσδίδοντας στις κατευθυντήριες γραμμές de facto δεσμευτικότητα.
Η δυναμική αυτή έχει ως αποτέλεσμα οι κατευθυντήριες γραμμές να λειτουργούν ως εργαλείο ήπιας εξαναγκαστότητας, το οποίο κατευθύνει τη συμπεριφορά των εθνικών αρχών και των εποπτευόμενων ιδρυμάτων χωρίς να απαιτείται τυπικά δεσμευτικός χαρακτήρας. Παράλληλα, η ευελιξία και η ταχύτητα με την οποία μπορούν να εκδοθούν και να αναθεωρηθούν οι κατευθυντήριες γραμμές καθιστούν το soft law βασικό μέσο άσκησης εποπτικής πολιτικής, ιδίως στον χρηματοπιστωτικό τομέα, όπου η τεχνική πολυπλοκότητα και η ανάγκη άμεσης προσαρμογής απαιτούν πιο ταχείες και αποτελεσματικές οδούς[12].
Ακόμη, η απόφαση εντάσσεται σε μια ευρύτερη διαδικασία ενίσχυσης του ρόλου των ευρωπαϊκών οργανισμών (agencification), στο πλαίσιο της οποίας οι ESAs λειτουργούν ως κεντρικοί φορείς παραγωγής τεχνικών κανόνων μέσα σε ένα ολοένα πιο σύνθετο ρυθμιστικό οικοσύστημα. Στο πλαίσιο αυτό, το δόγμα Meroni εξακολουθεί να αποτελεί το νομικό όριο στη μεταβίβαση διακριτικών εξουσιών. Τέλος, η προσέγγιση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης υιοθετεί μια τελολογική ερμηνεία των αρμοδιοτήτων των ESAs, προτάσσοντας τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και την ανάγκη ομοιόμορφης εποπτικής πρακτικής.
VI. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
Συνοψίζοντας, η απόφαση C-911/19 του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιβεβαιώνει τη σταδιακή προσαρμογή του ευρωπαϊκού εποπτικού πλαισίου στις ανάγκες της σύγχρονης χρηματοπιστωτικής αγοράς, όπου η τεχνική εξειδίκευση και η ταχύτητα αντίδρασης των αρχών κατέχουν κεντρικό ρόλο. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνώρισε τη ρυθμιστική πραγματικότητα, κρίνοντας ότι το soft law των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών (ESAs), παρά την τυπική έλλειψη νομικής δεσμευτικότητας, επηρεάζει ουσιαστικά την καθημερινή πρακτική των εθνικών αρχών και τη συμπεριφορά των πιστωτικών ιδρυμάτων. Με αυτόν τον τρόπο, οι κατευθυντήριες γραμμές αποκτούν ένα σταθερό ρόλο ως μέσο για την επίτευξη μιας ενιαίας εποπτικής προσέγγισης εντός της εσωτερικής αγοράς.
Ωστόσο, η απόφαση αναγνωρίζει μεν τη δυνατότητα ελέγχου του κύρους μέσω του άρθρου 267 της Σ.Λ.Ε.Ε., αλλά δεν επιλύει πλήρως το ζήτημα της αποτελεσματικότητας της δικαστικής προστασίας, όταν η πρόσβαση σε αυτήν εξαρτάται από τη βούληση του εθνικού δικαστηρίου να αποστείλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Έτσι, ενώ επιβεβαιώνει τη δυνατότητα ελέγχου του soft law, ταυτόχρονα αναδεικνύει την αδυναμία του remedial system να ανταποκριθεί στις σύγχρονες μορφές άτυπης κανονιστικής δράσης που αποτελούν σημαντικό τμήμα της ρύθμισης του χρηματοπιστωτικού τομέα.
[1] European Banking Authority (EBA), Final Report on Guidelines on product oversight and governance arrangements for retail banking products, EBA/GL/2015/18, 22 March 2016 (Application date: 3 January 2017), διαθέσιμο εδώ: https://www.eba.europa.eu/sites/default/files/documents/10180/1141044/d84c9682-4f0b-493a-af45-acbb79c75bfa/EBA-GL-2015-18%20Final%20report%20on%20Guidelines%20on%20product%20oversight%20and%20governance.pdf.
[2] ΔΕΕ, Απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, C-911/19, Fédération bancaire française (FBF) κατά Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ECLI:EU:C:2021:599, διαθέισμη εδώ: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244189&pageIndex=0&doclang=el&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6335257
[3] Γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας (Conseil d’État), Απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Fédération bancaire française (FBF) κατά Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), n° 415550, διαθέσιμη εδώ: https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000044545377
[4] Η οποία αυξάνει τις απαιτήσεις κεφαλαιακής επάρκειας των πιστωτικών ιδρυμάτων και, συνεπώς, συνεπάγεται έμμεσο κόστος για τα αυτά.
[5] Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα M. Bobek της 15ης Απριλίου 2021, C-911/19, Fédération bancaire française (FBF) κατά Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ECLI:EU:C:2021:294, διαθέσιμες εδώ: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=239911&pageIndex=0&doclang=el&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6335257
[6] ΔΕΕ C‑911/19, ό.π., σκ. 29-31.
[7] ΔΕΕ C‑911/19, ό.π., σκ. 33-36.
[8] ΔΕΕ C‑911/19, ό.π., σκ. 37-40.
[9] ΔΕΕ C‑911/19, ό.π., σκ. 66-70.
[10] Annunziata Filippo, The Remains of the Day: EU Financial Agencies, Soft Law and the Relics of Meroni, pp. 43 (19 November 2021), European Banking Institute Working Paper Series 2021 – no. 106 (2021), διαθέσιμο εδώ: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3966980.
[11] Annunziata Filippo, ό.π., σελ. 29-31.
[12] Annunziata Filippo, ό.π., σελ. 45-47.
ΠΗΓΕΣ
1. European Banking Authority (EBA), Final Report on Guidelines on product oversight and governance arrangements for retail banking products, EBA/GL/2015/18, 22 March 2016 (Application date: 3 January 2017), διαθέσιμο εδώ: https://www.eba.europa.eu/sites/default/files/documents/10180/1141044/d84c9682-4f0b-493a-af45-acbb79c75bfa/EBA-GL-2015-18%20Final%20report%20on%20Guidelines%20on%20product%20oversight%20and%20governance.pdf.
2. ΔΕΕ, Απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, C-911/19, Fédération bancaire française (FBF) κατά Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ECLI:EU:C:2021:599, διαθέσιμη εδώ: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244189&pageIndex=0&doclang=el&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6335257.
3. Γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας (Conseil d’État), Απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Fédération bancaire française (FBF) κατά Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), n° 415550, διαθέσιμη εδώ: https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000044545377.
4. Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα M. Bobek της 15ης Απριλίου 2021, C-911/19, Fédération bancaire française (FBF) κατά Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ECLI:EU:C:2021:294, διαθέσιμες εδώ: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=239911&pageIndex=0&doclang=el&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6335257.
5. Annunziata Filippo, The Remains of the Day: EU Financial Agencies, Soft Law and the Relics of Meroni (19 November 2021), European Banking Institute Working Paper Series 2021 – no. 106 (2021), διαθέσιμο εδώ: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3966980.
