Από τον Φώτη Μπράμο, φοιτητή του τμήματος της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ
Περίπου στα μέσα της Άνοιξης του 2025, στη χώρα μας βγήκε στην επιφάνεια το πολύκροτο σκάνδαλο του ΟΠΕΚΕΠΕ. Επρόκειτο για ένα σκάνδαλο διαφθοράς που αφορά τον αγροτικό τομέα στην Ελλάδα και σύμφωνα με το οποίο χιλιάδες παραγωγοί, εισέπρατταν παρανόμως ευρωπαϊκές επιχορηγήσεις για εικονικά βοσκοτόπια τα οποία δήλωναν. Η κατά πως φαίνεται κακοδιαχείριση των ευρωπαϊκών κονδυλίων, και οι ψευδείς δηλώσεις για ιδιοκτησίες και μισθώσεις γης που τελικώς έβρισκαν «πληγωμένα» τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατέστησαν επιτακτική την ανάγκη για παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.
Ποιός είναι όμως ο θεσμός της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και πώς λειτουργεί;
Ως όργανο της Ένωσης (το οποίο έχει αυτοτελή νομική προσωπικότητα), συστήθηκε με τον Κανονισμό ΕΕ 2017/1939 του Συμβουλίου της 12η Οκτωβρίου 2017, δυνάμει του αρ86 ΣΛΕΕ, το οποίο αναφέρεται στη δυνατότητα αλλά και στον τρόπο ίδρυσης ενός τέτοιου θεσμού. Αρμοδιότητα του είναι να διεξάγει έρευνα, να εκκινεί ποινική δίωξη και να παραπέμπει στη δικαιοσύνη τους δράστες για αξιόποινες πράξεις, οι οποίες θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Ως τέτοια, ορίζονται από τον Κανονισμό κατά το αρ2 περ. γ’, όλα τα έσοδα (τα οποία προέρχονται από πρόστιμα λόγω παράβασης κανόνων της ΕΕ και από δασμούς στις εισαγωγές προϊόντων από χώρες εκτός ΕΕ), τα έξοδα αλλά και τα στοιχεία του ενεργητικού που αφορούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Σε σχέση με τις διωκόμενες προσβάλλουσες τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ αξιόποινες πράξεις, αυτές περιγράφονται στα άρθρα 3 και 4 της Οδηγίας 2017/1371, πχ απάτη σχετική και μη με προμήθειες, νομιμοποίηση παράνομων εσόδων,, ενεργητική/παθητική δωροδωκία, κ.α. Οι πράξεις αυτές, εμπίπτουν στο υλικό πεδίο εφαρμογής του Κανονισμού 2017/1939, ανεξαρτήτως του αν η συγκεκριμένη αξιόποινη συμπεριφορά θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως διαφορετικό είδος στα πλαίσια του εθνικού δικαίου.
Κατόπιν έντονης διαβούλευσης, τελικώς η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κατέληξε να διαρθρώνεται σε δύο επίπεδα: Κεντρικό και Αποκεντρωμένο. Παρ’ όλα αυτά, αποτελεί μια ενιαία υπηρεσία, στην οποία γνώμονας για τη διαμόρφωση της εσωτερικής της δομής, υπήρξε η διασφάλιση της συνοχής των δράσεων της και η αποτελεσματικότητα των ενεργειών της. Έτσι λοιπόν, σε κεντρικό επίπεδο συγκροτείται από το Συλλογικό όργανο, τα Μόνιμα Τμήματα, τον Ευρωπαίο Γενικό Εισαγγελέα, τους αναπληρωτές Ευρωπαίους Γενικούς Εισαγγελείς και τους Ευρωπαίους Εισαγγελείς. Από την άλλη, σε αποκεντρωτικό επίπεδο, αποτελείται από τους (τουλάχιστον δύο) Ευρωπαίους Εντεταλμένους Εισαγγελείς, οι οποίοι εδρεύουν στα Κράτη Μέλη.
Σε στρατηγικό επίπεδο, του θεσμού αυτού προΐσταται ο Γενικός Ευρωπαίος Εισαγγελέας (σήμερα την ιδιότητα αυτή κατέχει από το 2019 με επταετή θητεία, η Λάουρα Κόντρουτσα Κοβέσι). Αυτός, έχει ως αρμοδιότητα την διαχείριση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και την οργάνωση και τον συντονισμό των εργασιών της, τον συνεπικουρούν δε δύο αναπληρωτές Ευρωπαίοι Εισαγγελείς. Είναι αυτός που εκπροσωπεί τον θεσμό στα επί μέρους όργανα της Ένωσης αλλά και στα Κράτη Μέλη. Το Συλλογικό Όργανο είναι το ανώτατο διοικητικό όργανο του θεσμού. Συγκροτείται από τον Γενικό Ευρωπαίο Εισαγγελέα και έναν ευρωπαίο εισαγγελέα ανά κράτος μέλος. Έχει κατά βάση εποπτικό ρόλο κατά την έρευνα και τη δίωξη και επιπλέον λαμβάνει αποφάσεις για στρατηγικά θέματα. Τα Μόνιμα Τμήματα από την άλλη, έχουν το γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας για παρακολούθηση και διεύθυνση των ερευνών που διεξάγονται, συντονίζοντας και τις έρευνες και τις διώξεις των Ευρωπαίων Εντεταλμένων Εισαγγελέων. Παίζουν συνεπώς κομβικό ρόλο στην συνολική διαδικασία, καθώς λαμβάνουν τις πιο σημαντικές αποφάσεις, οι οποίες θα πρέπει αργότερα να εκτελεστούν από τους Εντεταλμένους Εισαγγελείς. Τέλος, οι ευρωπαίοι εισαγγελείς λειτουργούν για λογαριασμό του Μόνιμου Τμήματος και δυνάμει των εντολών που λαμβάνουν από αυτό, εποπτεύουν και μπορούν να παρέμβουν καθοδηγητικά στις έρευνες, τις οποίες διεξάγουν οι Ευρωπαίοι Εντεταλμένοι Εισαγγελείς (γίνεται αναφορά για αυτούς παρακάτω). Λειτουργούν έτσι, ως δίαυλος επικοινωνίας μεταξύ των Εντεταλμένων και των Μόνιμων Τμημάτων, μεταφέροντας τις απαραίτητες πληροφορίες από τους πρώτους στους δεύτερους και αντίστροφα.
Η υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας όμως, δεν λειτουργεί αυτοτελώς και ανεξάρτητα από τα Κράτη-Μέλη. Η Ένωση, στον τομέα της δικαιοσύνης, όπως ορίζεται από το αρ.4 της ΣΛΕΕ, έχει, όχι αποκλειστική, αλλά συντρέχουσα αρμοδιότητα (δηλαδή μαζί με τα Κράτη Μέλη), η οποία τελεί υπό το πρίσμα της αρχής της επικουρικότητας. Αυτό σημαίνει, ότι η Ένωση παρεμβαίνει μόνο, εφόσον οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη καθώς η ρύθμιση επιτυγχάνεται πιο αποτελεσματικά στο επίπεδο της Ένωσης.
Στη προκειμένη περίπτωση ειδικότερα, η συντρέχουσα αρμοδιότητα έχει την έννοια ότι επί των αδικημάτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, δεν επιλαμβάνεται μόνο η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αλλά και οι αρμόδιες εθνικές αρχές. Οι τελευταίες, διενεργούν ανακριτικές πράξεις και κινούν την ποινική δίωξη σύμφωνα με το εθνικό τους δίκαιο. Ουσιαστικά, και όπως προκύπτει και από το αρ24 του Κανονισμού, η κίνηση της ποινικής δίωξης από τις εθνικές αρχές συνιστά τρόπο γνώσης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας για διάπραξη ενός εγκλήματος, για το οποίο η τελευταία θα μπορούσε να είναι αρμόδια. Αν αυτή λάβει γνώση με άλλα μέσα, τότε κατά το αρ27 παρ3 οφείλει να ενημερώσει τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Σε κάθε περίπτωση η διαδικασία συνεχίζει με κοινό τρόπο: Οι Ευρωπαίοι Εντεταλμένοι Εισαγγελείς μπορούν να ασκήσουν «το δικαίωμα ανάληψης της υπόθεσης». Σύμφωνα με αυτό, αναλαμβάνουν από τις εθνικές αρχές (οι οποίες από αυτό το σημείο και έπειτα, δεν μπορούν να προβούν σε οποιαδήποτε ενέργεια που θα παρεμποδίσει τη διαδικασία) τον φάκελο της δικογραφίας που αφορά την εν λόγω αξιόποινη πράξη και κατόπιν συνεχίζουν οι ίδιοι τις έρευνες, τη συλλογή αποδεικτικών μέσων και γενικά τη ποινική διαδικασία στο κράτος μέλος από το οποίο προέρχονται και κατά τους ορισμούς του Κανονισμού 2017/1939. Διαφαίνεται λοιπόν ότι ο ρόλος τους είναι κομβικός και βαρυσήμαντος.
Συναφώς με την συντρέχουσα αρμοδιότητα που σημειώθηκε ανωτέρω, αξίζει να αναφερθεί ότι και το αρ325 ΣΛΕΕ ορίζει πως «η Ένωση και τα Κράτη μέλη καταπολεμούν την απατή καθώς και οποιαδήποτε άλλη παράνομη δραστηριότητα κατά των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, λαμβάνοντας αποτρεπτικά μέτρα που προσφέρουν αποτελεσματική προστασία στα Κράτη μέλη καθώς και στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης». Λαμβανομένου υπόψη λοιπόν τα δύο άρθρα, το αρ86 και 325 ΣΛΕΕ, γίνεται αντιληπτό ότι αυτά λειτουργώντας συμπληρωματικά, συνθέτουν ένα σύστημα που θα το χαρακτηρίζαμε ως Ευρωπαϊκό Ποινικό Δίκαιο.
Το ότι ο θεσμός αυτός δεν λειτουργεί ανεξάρτητα από τα Κράτη Μέλη, δεν σημαίνει ότι δεν έχει και τα απαραίτητα εχέγγυα που εξασφαλίζουν την θεσμική του ανεξαρτησία. Αρχικά ως προς τον διορισμό του Γενικού Εισαγγελέα, αυτός επιλέγεται από σύμφωνη γνώμη Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου και βάσει συγκεκριμένων κριτηρίων που πρέπει να συντρέχουν στο πρόσωπο του υποψηφίου και τα οποία απαριθμούνται στο αρ14 παρ.2 του Κανονισμού και υπό τις προϋποθέσεις της παρ. 3. Ως προς τους Ευρωπαίους Εντεταλμένους Εισαγγελείς, ναι μεν κάθε κράτος μέλος προτείνει κάποιους για το ίδιο, το Συλλογικό όργανο όμως είναι αυτό που εγκρίνει ή απορρίπτει τις προτάσεις τους. Μπορεί δε, και να τους παύσει εάν διαπιστωθεί ότι δεν είναι σε θέση πια να ασκήσουν τα καθήκοντα τους. Επιπρόσθετα, τα μέλη της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας ούτε ζητούν ούτε λαμβάνουν εντολές από οποιοδήποτε άλλο θεσμικό ή μη όργανο ή οργανισμό της Ένωσης, αλλά ούτε και από τα Κράτη Μέλη. Τέλος, προβλέπεται στο αρ.6 η υποχρέωση λογοδοσίας της. Η λογοδοσία αφορά τις εν γένει δραστηριότητες της, απευθύνεται προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή και πραγματοποιείται με την σύνταξη έκθεσης η οποία κατατίθεται μια φορά τον χρόνο στα ανωτέρω όργανα της ΕΕ στις επίσημες γλώσσες των οργάνων της.
Η ανάγκη ύπαρξης του θεσμού της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ήταν επιτακτική. Η ΕΕ έχοντας τις δικές της πηγές εσόδων και εν όψει των κονδυλίων που χορηγεί στα κράτη μέλη, πρέπει να έχει ως προτεραιότητα την προστασία του προϋπολογισμού της. Εγκλήματα, όπως διασυνοριακές απάτες, που εν γένει είναι «ευρωπαϊκά», μόνο μέσω ενός υπερεθνικού θεσμού θα αντιμετωπίζονταν πιο αποτελεσματικά, ενώ η διευθέτηση τέτοιων υποθέσεων σε εθνικό επίπεδο, θα καθυστερούσε αρκετά, δεδομένου και των ιδιαιτεροτήτων των εννόμων τάξεων ορισμένων κρατών. Δημιουργείται εξάλλου αίσθημα ασφάλειας δικαίου στους πολίτες της Ένωσης, αφού γνωρίζουν ότι μπορεί να επέμβει και ένας υπερεθνικός θεσμός σε περίπτωση διάπραξης εγκλημάτων διαφθοράς από εθνικά υποκείμενα δικαίου. Ως προς την δομής της, παρά την πολυπλοκότητα της, η διάρθρωσή της σε κεντρικό και αποκεντρωμένο επίπεδο είναι ορθή και συμβάλλει στον αποτελεσματικότερο συντονισμό των δράσεων της. Κι αυτό διότι υπάρχει άμεση επικοινωνία και ενημέρωση από την περιφέρεια προς το κέντρο και αντίστροφα και στο μεσοδιάστημα υπάρχει εποπτεία και δίνονται οι κατάλληλες οδηγίες για κάθε διαδικαστική πράξη, δημιουργώντας ένα συμπαγές σύνολο. Σε αντίθετη περίπτωση, θα χρειαζόταν συνεχή προσφυγή σε άλλους μηχανισμούς δικαστικής προστασίας, όπως την OLAF ή την Eurojust, ακόμη και για πιο απλές διαδικαστικές πράξεις πράγμα που θα επιβράδυνε αρκετά τη διαδικασία. Αναφορικά με την ανεξαρτησία της, αν και εκ πρώτης φαίνεται ότι έχει προβλεφθεί ένα επαρκές σύστημα διασφάλισης απόστασης από πολιτικές σκοπιμότητες, εντούτοις υπάρχει ένα ελλιπές σημείο ως προς τις επιπτώσεις σε περίπτωση μη τήρησης της, όπως ότι δεν υπάρχει κάποια κύρωση σε περίπτωση λ.χ. μη λογοδοσίας προς τα όργανα της ΕΕ.
Αν και είναι σχετικά πρόσφατος ο θεσμός της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, έχουν γίνει σημαντικές προσπάθειες μέσω των ανάλογων νομοθετικών προβλέψεων ώστε να προασπίζονται τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης και κατ’ επέκταση των Ευρωπαίων φορολογουμένων. Εντούτοις πρέπει να γίνουν ακόμη κάποια βήματα κυρίως προς την κατεύθυνση της θεσμικής ανεξαρτησίας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Καθώς όμως η εγκληματικότητα ακόμη και σε ενωσιακό επίπεδο, δεν περιορίζεται στις οικονομικές απάτες, ενδεχομένως το επόμενο βήμα θα μπορούσε/θα έπρεπε, να είναι η επέκταση των εξουσιών της και σε άλλα σοβαρά εγκλήματα όπως η τρομοκρατία.
ΠΗΓΕΣ:
Δαγκλής Η., Ο θεσμός της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2021.
Μυλωνόπουλος Χ., Διεθνές και Ευρωπαϊκό Ποινικό Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη 3η έκδοση, 2021
